II SA/Go 45/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi Starosty na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], Starosta określił na kwotę 136 138,00 zł wysokość środków finansowych należnych Powiatowi od Miasta, z tytułu ostatecznego rozliczenia dotacji za 2008r. na wspólne prowadzenie oraz realizowanie zadań Powiatowego Urzędu Pracy oraz dzień [...] marca 2009r. jako termin, od którego należne są odsetki w wysokości liczonej jak dla zaległości podatkowych. Jako podstawy prawne swego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 ze z. , poz. 2104 ) w związku z § 2 pkt 6 Porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 2008r. pomiędzy Powiatem a Miastem. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż Powiat i Miasto, działając na podstawie art. 9 ust. 5a i art. 9a ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity . z 2003r. Dz. U Nr 69, poz. 415 ze zm.), zawarły w dniu [...] czerwca 2008r. porozumienie dotyczące wspólnego prowadzenia oraz realizowania zadań Powiatowego Urzędu Pracy. W sprawach finansowych w § 2 pkt. 6 Porozumienia ustalono, że ostateczne rozliczenie dotacji za rok budżetowy nastąpi do końca lutego roku następnego według liczby mieszkańców Miasta i Powiatu na dzień 31 grudnia 2007r. Rozliczenie za 2008r. zostało przedłożone Prezydentowi Miasta w dniu [...] lutego 2009r. Z powyższego rozliczenia wynika, że Miasto powinno zwrócić Powiatowi środki finansowe w kwocie 136 138,00 zł. Do dnia wydania niniejszej decyzji Miasto nie przekazało tych środków. Ostateczne rozliczenie dotacji za 2008r. Starosta przedłożył Prezydentowi Miasta pismem nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. Wobec tego żądanie zwrotu środków finansowych w kwocie 136 138,00 zł wraz z należnymi odsetkami, jako ostateczne rozliczenie dotacji za 2008r. na wspólne prowadzenie oraz realizowanie zadań Powiatowego Urzędu Pracy jest uzasadnione i zgodne z § 2 pkt 6 Porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 2008r. oraz art. 9a ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także ze stanowiskiem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz dwoma decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołanie od wskazanej decyzji wniósł Prezydent Miasta Kwestionując zasadność powołania się organu na wskazane w decyzji podstawy prawne odwołujący wywodził, iż w niniejszej sprawie to on udzielił dotacji na rzecz Powiatu, który prowadzi Powiatowy Urząd Pracy. Oznacza to, że organem posiadającym kompetencję do wydania decyzji w oparciu o art. 190 w zw. z art. 145 i art. 146 ustawy o finansach publicznych jest wyłącznie Prezydent Miasta. Stąd Starosta orzekł w sprawie w której nie posiada kompetencji, co uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wskazał także, iż stanowisko strony znajduje potwierdzenie w piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2008r. znak: [...], które załączył do odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm. – powoływanej jako Kpa) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 190 cyt. ustawy o finansach publicznych, przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, zaś organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem SKO z przytoczonej regulacji jednoznacznie wynika, że art. 190 ustawy o finansach publicznych nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji określającej kwotę dotacji przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Przepis ten ma jedynie charakter odsyłający, tj. stanowi upoważnienie ( i zobowiązanie) do stosowania przy rozliczaniu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zasad rozliczania dotacji udzielanych z budżetu państwa. Również powołany w podstawie prawnej decyzji § 2 pkt 6 Porozumienia zawartego w dniu [...].06.2008r. pomiędzy Powiatem a Miastem, nie stanowi upoważnienia do wydania decyzji, wskazuje jedynie na wolę stron co do określenia terminu i podstaw rozliczenia dotacji. Nie może być więc wątpliwości, że Starosta błędnie określił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Nadto Kolegium podzieliło zarzut strony odwołującej się, że w rozpatrywanej sprawie Starosta nie miał w ogóle upoważnienia do wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu od którego nalicza się odsetki. Zgodnie z art. 146 ust. 1 w związku z art. 190 ustawy o finansach publicznych w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że właściwym do wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, jest organ, który dotację przekazał, a nie organ, który ją otrzymał. W niniejszej sprawie organem, który udzielił dotacji był Prezydent Miasta, stąd Starosta nie ma kompetencji do wydania decyzji określającej kwotę dotacji przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Postępowanie prowadzone w tym zakresie przez Starostę, zdaniem organu odwoławczego uznać należało za bezprzedmiotowe, co uzasadniało uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W skardze Starosta zarzucił decyzji SKO naruszenie art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych poprzez wadliwe przyjęcie, że nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji, a także art. 9a ust. 1,2,3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity: Dz. U z 2008r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) poprzez nieprzyjęcie, że powiaty dotujące oraz powiaty prowadzące powiatowe urzędy pracy zawierają dwustronne porozumienia określające terminy i zasady dotacji celowej na współfinansowanie urzędu pracy, a prawidłowo przytoczone jako podstawa do określenia terminu i rozliczenia dotacji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie podkreślić należy, iż każda wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarga, nim zostanie poddana ocenie merytorycznej, poddana być musi kontroli wstępnej pod kątem spełnienia wymogów kwalifikujących ją do rozpoznania. Wśród tych niezbędnych wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako: ppsa ) ustawodawca wskazał między innymi dopuszczalność skargi. Zgodnie z treścią przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa skarga niedopuszczalna podlega bezwzględnie odrzuceniu, bez możliwości jej konwalidacji. Katalog podstaw uzasadniających odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność nie jest katalogiem zamkniętym. Nie ulega jednak wątpliwości, iż do przesłanek niedopuszczalności (podmiotowej) zalicza się przede wszystkim brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi wskazane są w przepisie art. 50 ppsa. Są to: każdy, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. W oparciu o ten przepis wskazać należy , iż ustawodawca nie przyznał legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną organowi administracji publicznej, który rozstrzygał sprawę administracyjną w I instancji, wydając decyzję uchyloną następnie orzeczeniem kasacyjnym organu odwoławczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2001 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115; wyrok z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1017/04, niepubl., wyrok z 7 grudnia 2005 r. I OSK 521/05, LEX nr 189858, postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2009r. I OSK 67/09 , postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 4 września 2009 II SA/Ol 799/09 ) oraz doktrynie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym rola jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania. Wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przypisują stronom postępowania administracyjnego. Może ona jednak występować w postępowaniu administracyjnym w roli organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy reprezentujący ją organ będzie gwarantem jej interesu prawnego działając w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W takiej sytuacji powierzenie organowi samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Tym samym organ, który rozstrzygał w sprawie w I instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentuje. W rozpoznawanej sprawie Starosta był organem wydającym decyzję w I instancji, uchyloną przez organ odwoławczy. Tym samym nie przysługuje mu legitymacja skargowa do wniesienia skargi. Z tych przyczyn jego skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.