II SA/Go 453/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] na uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 3 listopada 1962 r. nr XLVI/117/62 w sprawie zamknięcie cmentarza wyznaniowego, wyznania rzymsko-katolickiego położonego w [...] postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżącej Parafii Rzymskokatolickiej [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Uchwałą z dnia 3 listopada 1962 r. nr XLVI/117/62 w sprawie zamknięcia cmentarza wyznaniowego, wyznania rzymsko-katolickiego, położonego w [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, działając na podstawie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz. U. Nr 11 poz. 62 ), uchwaliło wystąpienie z wnioskiem do Ministra Gospodarki Komunalnej, za pośrednictwem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, o zamknięcie z dniem 1 grudnia 1962 r. wskazanego cmentarza wyznaniowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Parafia Rzymskokatolicka [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, za pośrednictwem Prezydenta Miasta, wniosła 10 czerwca 2015 r. skargę na powyżej wskazaną uchwałę. Powołując się na przepis art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1990 r., Nr 16 poz. 95 ze zm.; dalej jako: ustawa o sg ) wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały ewentualnie o orzeczenie o jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W motywach skargi strona skarżąca wywodziła, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności, jednakże wobec upływu terminów określonych w art. 94 ust. 1 ustawy o sg, możliwe jest stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Podnosiła, że w czasie podejmowania uchwały obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz.U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy, natomiast stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy, o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Ponadto, że w czasie podejmowania uchwały obowiązywała również ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych ( Dz.U z 1958 r., poz. 16 ze zm.), która w art. 3 ust. 1 wskazywała, iż rady narodowe kierują na swoim terenie działalnością gospodarczą, społeczną i kulturalną; należą do nich wszystkie sprawy z zakresu władzy i administracji państwowej nie zastrzeżone na rzecz innych organów, zaś w art. 53 określała kompetencje prezydium rad narodowych. Zdaniem skarżącej, uchwała z dnia 3 listopada 1962 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 3 ust. 1 oraz art. 53 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych ponieważ podjęło ją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, podczas gdy organem właściwym była Miejska Rada Narodowa. Tym samym Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nie miało kompetencji do wydawania uchwał dla tego rodzaju spraw, gdyż należały one do wyłącznej kompetencji miejskiej rady narodowej stosownie do art. 3 pkt 3 i 5 ustawy w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Powołując się na przepis art. 101 ustawy o sg skarżąca wskazała na uprzednie wezwanie Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa i jej interesu prawnego. Podnosiła, że swój interes prawny do zaskarżenia uchwały wywodzi z faktu, iż od [...] czerwca 1971 r. jest właścicielem nieruchomości na terenie której znajduje się cmentarz wyznaniowy i w jej interesie pozostaje uregulowanie kwestii prawnych związanych z nieruchomością, w tym kwestie chowania zmarłych i znajdujących się na terenie cmentarza grobów. Wniesienie skargi poprzedzone zostało skierowaniem przez skarżącą do Prezydenta Miasta wezwania z dnia [...] kwietnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa, w którym zawarte były analogiczne zarzuty jak w skardze. Odpowiedzi na to wezwanie Prezydent Miasta udzielił pismem z dnia [...] maja nr [...], doręczonym profesjonalnemu pełnomocnikowi Parafii w dniu 19 maja 2015 r. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] lipca 2015 r., profesjonalny pełnomocnik Prezydenta Miasta wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, Ustosunkowując się do zarzutów wskazanych w skardze, ponawiając stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uznał je za chybione i oparte na błędnej interpretacji art. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały. Wywodził, iż ustawa o cmentarzach w art. 1 - w brzmieniu z chwili podjęcia zaskarżonej uchwały - regulowała przypadki zakładania, rozszerzania a także zamykania cmentarzy komunalnych oraz wyznaniowych, wskazując na podmioty, w których kompetencjach leżało podjęcie stosownej decyzji lub wystąpienie z odpowiednim wnioskiem. Art. 1 ust. 1 ustawy stanowił, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do prezydiów właściwych rad narodowych. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 4 tej ustawy, regulującego kwestie zamykania cmentarzy "o zamknięciu cmentarzy decyduje Minister Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia, a gdy chodzi o cmentarze wyznaniowe, ponadto w porozumieniu z Urzędem do Spraw Wyznań - na wniosek prezydium rady narodowej miasta, osiedla lub gromady, na terenie której cmentarz ma ulec zamknięciu, uzgodniony z prezydium wojewódzkiej rady narodowej". Pełnomocnik organu podkreślał, że ustawa jednoznacznie wskazywała organ, w którego kompetencjach leżało wystąpienie z wnioskiem o dokonanie zamknięcia cmentarza wyznaniowego, co następowało w drodze decyzji ministerialnej. Określała również wyraźnie organ, który wydaje decyzję w kwestii zamknięcia cmentarza. Zaskarżoną uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wystąpiło z wnioskiem do Ministra Gospodarki Komunalnej, za pośrednictwem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o zamknięcie z dniem 1 grudnia 1962 r. cmentarza wyznaniowego. Strona skarżąca zatem błędnie zarzuca wydanie uchwały z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały - bezpodstawnie dopatrując się w tym przepisie stanowiącym, iż "rady narodowe kierują na swoim terenie działalnością gospodarczą społeczną i kulturalną; należą do nich wszystkie sprawy w zakresie władzy i administracji państwowej, nie zastrzeżone na rzecz innych organów", wyłącznej kompetencji i powierzenia spraw związanych z zamykaniem cmentarzy radzie narodowej. Podobnie błędny jest zarzut naruszenia art. 53 ustawy o radach narodowych. Przepis ten określał pozycję prezydium rady narodowej, jako organu wykonawczego i zarządzającego, a ponadto wskazywał, iż reprezentuje radę na zewnątrz, wykonuje uchwały rady, prezydium rady narodowej wyższego stopnia i Rady Ministrów, organizuje wykonanie zadań rady narodowej, a także działa stosownie do uchwał swojej rady oraz zgodnie z wytycznymi prezydiów rad narodowych wyższego stopnia i Rady Ministrów. Natomiast to ustawa o cmentarzach z dnia 31 stycznia 1959 r. w sposób wyraźny i jednoznaczny w drodze delegacji ustawowej powierzyła kwestie występowania z wnioskiem o zamknięcie cmentarza właśnie prezydium rady narodowej, jako organowi zarządzającemu, do organu właściwego do wydania w tej sprawie decyzji tj. Ministra Gospodarki Komunalnej. Gdyby intencją ustawodawcy było pozostawienie radzie narodowej kompetencji do podjęcia decyzji o zamknięciu cmentarza lub wystąpienia z odpowiednim wnioskiem do właściwego organu, z pewnością zostałoby to wprost w taki sposób uregulowane w ustawie o cmentarzach bądź w ustawie o radach narodowych. Stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o radach narodowych - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały - prezydium działa kolegialnie i może podejmować uchwały (art. 54 ust. 2). Biorąc zatem pod uwagę wynikające stąd kompetencje do podejmowania uchwał oraz delegację ustawową zawartą w art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, należy uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta przez organ właściwy, tj. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. W ocenie pełnomocnika organu, skarżąca nie dostrzega, że przepisy ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, należały do kategorii przepisów ustrojowych, natomiast ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych należała do kategorii przepisów administracyjnego prawa materialnego, które to przepisy określają właściwość rzeczową organów. To właśnie w oparciu o przepisy praz materialnego, a nie ustrojowe powinny być ustalane kompetencje do podjęcia uchwały w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem do o zamknięcie cmentarza wyznaniowego. Powołując się literaturę tematu wywodził, iż to przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniające, względnie zobowiązujące organy administracji publicznej do rozstrzygania wymienionych w tych przepisach spraw, wyznaczają właściwość organu. Przepisy prawa ustrojowego określające zadania, które organ powinien wykonywać lub wyznaczające zakres problematyki, którą organ powinien się zajmować, nie ustanawiają właściwości rzeczowej organu w rozumieniu art. 20 Kpa (art. 16 Kpa w dacie podejmowania uchwały). Wskazywał, że kompetencji organu do załatwiania określonego rodzaju sprawy czy też określonej sprawy nie można domniemywać, musi ona wyraźnie wynikać z przepisów prawa, co też w niniejszej sprawie ma miejsce, bowiem kompetencja prezydium rady narodowej wyraźnie wynikała z ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Tym samym zbędne i nieuprawnione było i jest stanowisko domniemywające kompetencji Miejskiej Rady Narodowej w tych kwestiach z treści przepisów ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga podlegała odrzuceniu. Zakres kontroli działalności administracji publicznej określa art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako: ppsa ). Kontrola ta stosownie do § 2 art. 3 ppsa obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Stosownie do § 3 art. 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jednym z takich szczególnych przepisów jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Stosownie do niego, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej uprawniony jest do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Przepis ten wprowadza szczegółową regulację dotyczącą zakresu kognicji sądu w sprawach skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powtarzając zasadę przewidzianą w przywołanym art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest to, że skarga ta dotyczy uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżąca Parafia zaskarżyła uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej dnia 3 listopada 1962 r. nr XLVI/117/62, której przedmiotem, wbrew tytułowi nie było zamknięcie cmentarza wyznaniowego, ale wystąpienie przez ten organ z wnioskiem do Ministra Gospodarki Komunalnej, za pośrednictwem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, o zamknięcie z dniem 1 grudnia 1962 r. wskazanego cmentarza wyznaniowego. W kontekście okoliczności, że wskutek wniesienia skargi opartej na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kontroli sądowej poddany został akt nieistniejącego już organu, należy wskazać, iż przepis ten wszedł w życie z dniem 27 maja 1990 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Zauważyć przy tym należy, że początkowo ustawa o samorządzie gminnym nosiła nazwę "o samorządzie terytorialnym". Dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r., na mocy art. 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.) tytuł tej ustawy został zmieniony i ostatecznie otrzymał brzmienie "ustawa o samorządzie gminnym". Do dnia 27 maja 1990 r. w gminach, miastach, dzielnicach miast i województwach zadania publiczne sprawowały rady narodowe jako przedstawicielskie organy władzy państwowej, podstawowe organy samorządu społecznego, będące zarazem organami samorządu terytorialnego ludności, co stwierdzał art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego ( tekst jednolity Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 z późn. zm.). Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, poprzedzona była ustawą z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. "rady narodowe w gromadach, osiedlach, miastach, dzielnicach większych miast, powiatach i województwach są organami władzy państwowej ludu pracującego i wyrażają jego wolę". W myśl art. 53 tej ustawy prezydium rady narodowej było natomiast jej organem wykonawczym i zarządzającym. Ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych utraciła moc ( z wyjątkiem art. 98 ) stosownie do art. 181 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego ( Dz.U. z 1988 r., Nr 26, poz. 183 ). Z kolei z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wcześniej ustawy o samorządzie terytorialnym) utraciła m.in. moc ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego i art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. ( tekst jednolity Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 z późn. zm.). Nastąpiło to z mocy art. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Natomiast stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...) uchwały rad narodowych stopnia podstawowego podjęte przed dniem 27 maja 1990 r. zachowały moc obowiązującą na obszarze gmin, jeżeli rady gmin do dnia 31 grudnia 1990 r. zamieściły je w uchwalonych wykazach aktów prawa miejscowego. Na tle powołanych regulacji w orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawy o sg, prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał podjętych przez organ gminy ma zastosowanie tylko do uchwał organów gmin będących jednostkami samorządu terytorialnego, działających od dnia 27 maja 1990 roku, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy. Odnosi się to również do uchwał o jakich mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ( ... ). Możliwości takiej przeczy bowiem zakres podmiotowy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o sg, którą należy stosować jedynie do organów gmin będących jednostkami samorządu terytorialnego, wyszczególnionych w tej ustawie. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego skargą o jakiej mowa w art. 101 ustawy o sg podlegają zatem wyłącznie uchwały organów gmin będących jednostkami samorządu gminnego, powołanych na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stanowisko takie, podzielane przez Sąd orzekający, wyrażone zostało w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego o.z. we Wrocławiu z dnia 30 października 1995 r., SA/Wr 2572/95, i z dnia 23 czerwca 2008 r., II OSK 859/08, jak też z dnia 19 sierpnia 2015 r., II OSK 1879/15 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) oraz w postanowieniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z 29 października 2007 r., II SA/Kr 1018/07 i z 25 sierpnia 2006 r., III SA/Kr 590/06, w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2015 r., II SA/Sz 40/15 i w Białymstoku z dnia 6 listopada 2007 r., II SA/Bk 261/07 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Analogiczny pogląd wyrażony został w piśmiennictwie ( vide: G. Jyż: Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż Gabriela, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz: LEX, 2012). W tym stanie rzeczy skargę na uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej dnia 3 listopada 1962 r. nr XLVI/117/62, należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec o jej odrzuceniu. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa Sąd orzekł z urzędu również o zwrocie stronie uiszczonego wpisu od skargi. Natomiast brak było podstaw do uwzględnienia, zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego a to ze względu na regulację art. 199 i 200 ppsa przewidującą że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, a zwrot kosztów postępowania ( w tym i zastępstwa procesowego) należy się jedynie stronie skarżącej w sytuacji uwzględnienia skargi.