II SA/Go 460/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowej Soli na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy O. stwierdza nieważność § [...] pkt [...] zaskarżonej uchwały. 1. Prokurator Rejonowy w dniu 4 maja 2017 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 maja 2013 r. nr XXVIII.36.2013 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie, poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych obowiązków i zakazów do których określenia Rada Miejska nie była upoważniona, w tym: - zobowiązanie właścicieli nieruchomości do podpisania zobowiązania o wykorzystywaniu kompostowania odpadów roślinnych dla własnych potrzeb (§ 5 pkt 6), - zobowiązania do odkręcania zakrętek i zgniatania opakowań w celu zmniejszenia ich objętości (§ 5 pkt 8 i 9), - zobowiązania do szczelnego zamykania worków zawierających odpady zbierane selektywnie (§ 5 pkt 10), - wprowadzenia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej (§ 24 pkt 1), - ograniczenie możliwości mycia samochodów wyłącznie do karoserii samochodów osobowych lub ich części (§ 28), - nieprawidłowe uregulowanie w § 39 pkt 2 i 3 oraz § 40 i § 41 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenie gminy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały obejmującej przepisy § 5 pkt. 6, 8, 9, 10, § 24 pkt 1, § 28, § 39 pkt. 2 i 3 oraz § 40 i § 41. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zawarte w przytoczonym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień, które by wykraczały poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten stanowi o obligatoryjnych elementach regulaminu. Rada gminy nie może podejmować aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmować regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż wykraczałoby to poza zakres delegacji ustawowej, co szczegółowo zostało dalej opisane. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała ją za bezzasadną. Organ wskazał, że uchwałą z dnia 30 czerwca 2016 r. Nr XXV/41/2016 w sprawie zaskarżona uchwała została uchylona. Następnie w dniu 30 listopada 2016 r. Rada uchwaliła nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (uchwała nr XXX.68.2016, wymienione uchwały zostały załączone do odpowiedzi na skargę). Zdaniem organu w tej sytuacji zasadne jest umorzenie postępowania sądowego w sprawie. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę (k. 73). Obecna na rozprawie Prokurator wskazała, że w okresie obowiązywania uchwała mogła wywołać skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 4. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w zaskarżonej przez Prokuratora części, niezależnie od tego, że uchwała ta w dacie zaskarżenia i dokonywania kontroli sądowej już nie obowiązywała, jako że została ona uchwałą Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2016 r. uchylona. Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji RP jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Oznacza to nie tylko konieczność ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji, dokładnego zastosowania się do dyrektyw wiążących prawodawcę lokalnego, ale i zakaz, co do zasady, powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych. Objęte skargą postanowienia Regulaminu podjęte zostały z naruszeniem powyższych zasad, nie znajdując uzasadnienia w przepisach ustawowych. Jak zasadnie stwierdzono w skardze zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (w tym prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, mycia i naprawy pojazdów samochodowych); rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania; częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego; innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe; wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej; wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy zwrócić uwagę, że art. 4 ustawy formułuje zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy. Trafnie zatem podnosi skarżący Prokurator, iż Rada Gminy przekroczyła w części skarżonej uchwały delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nim była uprawniona jedynie do określenia wymagań w zakresie prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Brak było jednak podstaw prawnych, niezależnie od sensowności tego rozwiązania, nakazywania postanowieniami prawa miejscowego właścicielom nieruchomości podpisywania zobowiązań o wykorzystaniu kompostowania odpadów roślinnych dla własnych potrzeb oraz zobowiązania ich do odkręcania zakrętek i zgniatania opakowań, szczelnego zamykania worków na odpady czy wprowadzenia zakazu gromadzenia w pojemnikach śniegu, lodu i innych substancji. Jak słusznie zauważono w skardze, część regulacji podjętej w zaskarżonej uchwale jest przedmiotem przepisów o charakterze ustawowym. Należy również zauważyć, że nie stanowi takiego upoważnienia art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy, który nakłada na właścicieli obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie, ponieważ tak sformułowane obowiązki wykraczają poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. 5. Sprzeczna z ustawą jest treść § 28 zaskarżonej uchwały. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Brak jest więc podstaw ustawowych (delegacji ustawowej) do ograniczenia możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wyłącznie do karoserii samochodów osobowych, jak wskazano to w przepisie. 6. Również postanowienia zawarte w § 39 pkt 2 i 3 oraz § 40 i § 41, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe - wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W myśl tego przepisu regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ze względu na rodzaj oraz szczegółowość w określeniu obowiązków, które na mocy ww. przepisów uchwały nałożone zostały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, przepisy te wydane zostały z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, wkroczyły jednocześnie w materię uregulowaną w ustawie o ochronie zwierząt. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. (II OSK 1492/12, dostępny, jak i niżej podane orzeczenia, w bazie CBOSA na stronie internetowej NSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne w rezultacie prowadzące do sankcji karnych mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. W szczególności nakaz wyprowadzania psów tylko na uwięzi, a psa rasy uznanej za agresywną dodatkowo w kagańcu, w sposób istotny naruszają prawo. W uchwale zróżnicowano sytuację właścicieli psów z uwzględnieniem tego, czy psy te należą do ras uznanych za agresywne, stąd też wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, musi być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zagadnienia te reguluje ustawa o ochronie zwierząt w art. 10a ust. 2, a w związku z tym podjęta przez organ regulacja dotyczy materii uregulowanej już ustawowo. Wskazać należy, że tej mierze orzecznictwo sądowe jest jednolite (por wyroki WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2014 r., II SA/Po 916/13; 22 października 2015 r., IV SA/Po 372/15; 19 listopada 2015 r., IV SA/Po 593/15; WSA w Opolu z dnia 27 kwietnia 2015 r., II SA/Op 595/14 oraz WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 lipca 2017 r., II SA/Go 445/17). 7. Odnosząc się do kwestii nieobowiązywania uchwały w dniu jej zaskarżenia i kontroli sądowej wskazać należy, że okoliczność podjęcia przez Radę Gminy uchwały uchylającej tę zaskarżoną, nie prowadzi w sprawie do bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Z bezprzedmiotowością mamy bowiem do czynienia, gdy zaskarżona uchwała w czasie jej obowiązywania (do dnia uchylenia lub zmiany) nie wywołała skutków prawnych lub też nie mogła być stosowana do sytuacji poprzedzających jej uchylenie lub zmianę. Ten przypadek w sprawie niniejszej nie miał jednak miejsca. Zaskarżona uchwała został opublikowana i przez ponad trzy lata obowiązywała. Ze względu na charakter zaskarżonych i niezgodnych z prawem przepisów mogło na ich podstawie dojść do indywidualnych aktów prawnych np. nałożenia mandatów. Istniała zatem możliwość zastosowania wadliwej uchwały. Uprawniony jest zatem wniosek, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 984/12). Dodać również należy, że uchwała uchylająca akt własny podejmowana przez organy gminy nie wywołuje skutków wstecznych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 lipca 2016 r. w sprawie II SA/Go 405/16 i powołane tam szeroko poglądy). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w opisanym w tym wyroku zakresie.