II SA/Op 595/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 4 lipca 2014 r., Nr XLI/329/2014 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej pierwotnym brzmieniu, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Prószków na rzecz skarżącego Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego, jest uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 4 lipca 2014 r., nr XLI/329/2014 w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Prószków. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. - dalej zwanej u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.). W § 1 uchwały Rada Miejska w Prószkowie przyjęła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Prószków", określający: - wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (Rozdział 2 Regulaminu), - rodzaje i minimalną pojemność pojemników, worków i kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także warunki rozmieszczania tych pojemników i utrzymania w odpowiednim stanie, porządkowym i technicznym (Rozdział 3), - częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z obszaru nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego (Rozdział 4), - inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (Rozdział 5), - obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (Rozdział 6), - wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (Rozdział 7), - obszary obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania (Rozdział 8). Wojewoda Opolski wniósł skargę na powyższą uchwałę z powodu istotnego naruszenia prawa bowiem, w ocenie organu nadzoru, Rada Miejska zobligowana była uregulować w kwestionowanej uchwale wszystkie elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.). Tymczasem Rada w § 2 ust. 10 Regulaminu postanowiła, że właściciel nieruchomości zużyte opony w ilości 4 sztuki od gospodarstwa dostarcza do punktu selektywnej zbiórki odpadów własnym środkiem transportu raz na rok. Zatem, w ocenie Wojewody, Rada Miejska wprowadziła roczny limit, który nie ma żadnego umocowania ustawowego. Ponadto, poza wprowadzeniem limitu, Rada nie ustanowiła żadnych innych zasad odbioru opon. W § 2 ust. 2 Regulamin powtórzył z kolei normę prawną wyrażoną art. 6k ust. 3 i art. 9f ustawy, bowiem w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości, obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady przyjmuje je jako zmieszane i powiadamia o tym gminę. Możliwość naliczenia przez Gminę stawki w tym przypadku a contario wynika z treści art. 6k ust. 3 ustawy. W § 3 ust. 2 Regulaminu, Rada bez podstawy prawnej nałożyła na mieszkańców gminy obowiązek usuwania, po ustaniu opadów, nawisów (sopli) lodu i śniegu z okapów, rynien i innych części nieruchomości przylegających do chodnika, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, upoważnia Radę do określenia wymagań dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu i lodu (...) z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W § 5 Regulaminu Rada bez upoważnienia ustawowego nałożyła na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się piaskownice do zabaw dla dzieci, obowiązek wymiany piasku przynajmniej raz w roku po sezonie zimowym. W § 14 ust. 6 Regulaminu postanowiono, że na terenie użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane wyłącznie na smyczy, a psy o masie powyżej 20 kg mogą być wyprowadzane wyłącznie na smyczy i kagańcu. Tymczasem przepis ten nie może dotyczyć osoby niepełnosprawnej, która nie jest zobowiązana do nakładania na psy kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. W tym przypadku doszło zatem do naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez nałożenie na właścicieli psów obowiązku bez wystarczającego uzasadnienia. W § 14 ust. 9 Regulaminu Rada ustanowiła zakaz wprowadzania zwierząt na plac zabaw. Regulacja ta jest zbyt restrykcyjna, bowiem nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta ograniczenia w stopniu wyższym niż wynika to z upoważnienia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, bez wystarczającego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Gmina Prószków wniosła o: - umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, - przeprowadzenia dowodu z uchwały Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie zmiany uchwały o utrzymaniu w czystości i porządku. Jednocześnie stwierdziła, że uchwała w zaskarżonej części nie wywołała żadnych skutków prawnych. Wskazała także, iż zgodziła się z zarzutami Wojewody Opolskiego i dokonała zmiany zakwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na wniosek Gminy o umorzenie postępowania, Wojewoda Opolski w piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2014 r. stwierdził, że postanowienia uchwały uznane za niezgodne z prawem wywołały skutki prawne, w okresie ich obowiązywania, a zatem wniosek należy uznać za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Dodać jeszcze należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. W rozpoznawanej sprawie kontroli tutejszego Sądu poddana została uchwała Nr XLI/329/2014 Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 4 lipca 2014 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Prószków. Zaskarżona uchwała została podjęta na zasadzie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm. - zwanej dalej: ustawą), co zalicza ją do szczególnej grupy aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, tj. do aktów prawa miejscowego. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach sądowoadministracyjnych, a jako przykład podać można wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK; z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1010/13; z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 22/14 - wszystkie przywoływane w niniejszym postanowieniu orzeczenia, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Szczególny charakter aktów prawa miejscowego i wymogi, jakim im stawia ustawodawca, wytyczają sposób ich oceny dokonywanej przez sądy w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego w pierwszej kolejności należy wskazać, jakiego rodzaju uchwały zalicza się do tej kategorii aktów oraz przywołać ich podstawowe cechy. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest u.s.g. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., II OSK 636/12 oraz wyrok z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 nr 11, poz. 138). Wywody powyższe odnoszą się w sposób ścisły do wniosku Rady Miejskiej zawartego w odpowiedzi na skargę. Dotyczy on umorzenia w trybie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., postępowania sądowego z uwagi na uwzględnienie przez Radę Miejską w Prószkowie zarzutów organu nadzoru i podjęciu w dniu uchwały Nr XLV/374/2014 z dnia 13 listopada 2014 r., usuwającej i poprawiającej zakwestionowane zapisy skarżącego zgodnie z jego sugestiami. Nie sposób zgodzić się z argumentacją Rady Miejskiej, że już samo dokonanie zmian i poprawek przez podjęcie uchwały zmieniającej, czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym. Istotną kwestią przy ocenie wywierania przez zaskarżoną uchwałę skutków prawnych jako aktu prawa miejscowego, jest bowiem fakt obowiązywania jej zapisów (pozostawanie w obrocie prawnym) w wersji pierwotnie uchwalonej, przez okres pięciu miesięcy, tj. od dnia 1 sierpnia 2014 r. do dnia 10 grudnia 2014 r., kiedy to w życie weszła nowelizacja uchwały. Mając na względzie omówioną powyżej specyfikę, z jej generalnym charakterem i powszechnością obowiązywania, nie sposób stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie odniosła się do sfer życia objętych kwestionowaną regulacją i nie wywarła żadnych skutków prawnych. Zwłaszcza że zaskarżone zapisy uchwały, rozstrzygały o kluczowych sprawach życia codziennego mieszkańców Gminy, takich jak np. obowiązki związane z utrzymaniem swoich nieruchomości (usuwanie nawisów lodu), czy obowiązki właścicieli zwierząt. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest natomiast ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Pogląd ten jest szeroko uznawany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06; z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08; obydwa dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. NSA zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Innymi słowy wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych danej uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie (sygn. akt II OSK 905/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny, stąd brak było podstaw do uwzględnienia wniosku i umorzenia postępowania sądowego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z podanych także przyczyn, oczywistym jest, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w sprawie, jest uchwała Nr XLI/329/2014 w pierwotnej jej treści (przyjętej w dniu 4 lipca 2014 r.), nieuwzględniająca nowelizacji, dokonanej uchwałą Nr XLV/374/2014. Przechodząc zatem do oceny legalności zapisów uchwały w jej brzmieniu pierwotnym, przypomnieć należy, że podstawą prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego, zawartą w ustawie o samorządzie gminnym, jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy, który stanowi podstawę podjęcia uchwały. W myśl art. 4 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Uwzględniając uwagi poczynione na temat delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego, wskazać należy, że przywołany przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym przez radę gminy regulaminie utrzymania czystości i porządku. Katalog zagadnień, jakie ustawodawca pozostawił gminnemu normodawcy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że regulamin nie może wykraczać poza wymienione zagadnienia. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest bowiem na podstawie upoważnienia ustawowego i powinien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Akt ten nie może zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Z powyższych względów, w regulaminie dotyczącym utrzymania czystości i porządku w gminach, rada jest zobowiązana do umieszczenia takich postanowień, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają zatem o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Odstępstwa te przejawiać się mogą nie tylko uregulowaniem przez organ gminy materii przekraczającej zakres katalogowo wyznaczony przez ustawodawcę, lecz także polegać mogą na niewyczerpaniu wszystkich elementów regulaminu, wskazanych przez ustawę. Mając na względzie powyższe Sąd stoi na stanowisku, że Rada Miejska w Prószkowie nie uregulowała wyczerpująco wymagań w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w postaci zużytych opon, o czym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Odnosząc się do tej kwestii Rada w § 2 ust. 10 postanowiła jedynie, że "Zużyte opony w ilości 4 sztuki od gospodarstwa raz na rok właściciel nieruchomości dostarcza do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych własnym środkiem transportu". Ograniczenie się jedynie do powyższego zapisu nie wyczerpuje zakresu "szczegółowych zasad" zbierania i odbierania zużytych opon, jakie Rada powinna była określić. Rada nie ustaliła norm postępowania w sytuacji, gdy np. zużytych opon powstanie więcej niż 4 sztuki w roku, a zaistnienie takiego przypadku jest bardzo realne. Brak jest zatem w Regulaminie ustalonego sposobu postępowania z tymi odpadami w różnych okolicznościach, a to przecież jest istotą pojęcia "szczegółowych zasad". Za naruszający przepisy ustawy Sąd uznał także § 2 ust. 2 Regulaminu, zgodnie którym w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, przedsiębiorca zbierający odpady komunalne powiadamia o tym gminę. Wówczas gmina nalicza wyższą stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przywołana regulacja stanowi powtórzenie zapisów ustawowych zawartych w art. 9f i art. 6k ust. 3 ustawy. Stosownie bowiem do art. 9f, w przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę. Przepis art. 6k ust. 3 ustawy z kolei, zobowiązuje radę gminy do określenia wyższych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane. Wynika z powyższego, że § 2 ust. 2 Regulaminu powtarza przywołane przepisy rangi ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Rada nie może natomiast naruszać powszechnie obowiązującego porządku prawnego przez regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Nie może także modyfikować przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). Zapis § 3 ust. 2 Regulaminu, stosownie do którego właściciele nieruchomości położonych wzdłuż ulicy mają obowiązek niezwłocznie po zaprzestaniu opadów, usuwać lód z okapów, rynien i innych części nieruchomości - narusza natomiast zakres przedmiotowy normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 4 ustawy. Rada posiada wprawdzie kompetencje do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to jednak dachy (okapy, rynny), nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego, nawet wówczas, jeżeli usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi (por.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1198/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 869/13). Pogląd taki znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjęto, że nałożenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1459/14; WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 368/13; WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r., sygn. II SA/Bd 633/08 oraz WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 784/13). Ponadto, zgodzić się należy ze stanowiskiem, że poruszana kwestia w wystarczającym stopniu uregulowana jest w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska por. w: wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1196/14). Zarzut naruszenia zakresu przedmiotowego normy kompetencyjnej, zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy odnosi się także do treści art. § 5 Regulaminu. Stosownie do niego, właściciele nieruchomości, na których są piaskownice do zabaw dla dzieci, zobowiązani są do wymiany piasku z częstotliwością uniemożliwiającą zanieczyszczenie zagrażające zakażeniami chorobami bakteryjnymi, pasożytniczymi i zakaźnymi chorobami odzwierzęcymi, a wymiana piasku powinna odbywać się przynajmniej raz w roku po sezonie zimowym. Regulowanie przywołanych kwestii nie zostało przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy i obowiązku tego nie można wyinterpretować także z art. 5 ust. 1 ustawy, w którym mowa jest jedynie o obowiązku "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", czy "realizacji innych obowiązków określonych w regulaminie". Przyjęty w ten sposób przez Radę Miejską w Prószkowie zapis, wykracza zatem poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II 1196/14; WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 258/14; WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 946/13; WSA we Wrocławiu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 289/13). Za niedopuszczalną uznać także należało regulację § 14 ust. 6, w którym zawarto nakaz wyprowadzania na tereny publiczne psów, wyłącznie na smyczy, a psów o masie powyżej 20 kg - wyłącznie na smyczy i w kagańcu. Za trafne uznać należy argumenty organu nadzoru, że ustawodawca pozwala Radzie na samodzielny dobór kryteriów, według których różnicuje ona sytuację osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz nakłada na nie stosowne obowiązki, jednakże kryteria te nie mogą być całkowicie dowolne, a przyjęta w § 14 ust. 6 regulacja jest zbyt restrykcyjna. Celem przepisu wskazanego w upoważnieniu jest bowiem ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzęta stwarzają, a co za tym idzie określenia takich wymagań w stosunku do ich właścicieli w zakresie utrzymania zwierząt, które uwzględniałyby ewentualne nieprawidłowe reakcje tego zwierzęcia wynikającego, z jego cech osobniczych, rasy czy stanu zdrowia. Jest bowiem oczywiste, że nie wszystkie zwierzęta (psy) stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, nawet jeżeli rzeczywiście są większe od pozostałych osobników i posiadają większą wagę. Trudno bowiem wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej, rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego oraz prowadzić mogą do działań niehumanitarnych. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że przyjęte w § 14 ust. 6 Regulaminu postanowienia bezwzględnie (bez żadnych wyjątków) nakazujące zakładania psom smyczy i kagańca, jak słusznie zauważył Wojewoda Opolski, pozostają w sprzeczności z art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 z późn. zm.) Zgodnie z tym przepisem, osoba niepełnosprawna nie jest bowiem zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Zaskarżony § 14 ust. 6 Regulaminu nie zróżnicował zatem zasad wprowadzania psów na tereny publiczne w sposób dostosowany do celu ochrony, a w konsekwencji jego uchwalenie nie mieściło się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonego celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu, za naruszające przepisy ustawowe należało uznać przyjęcie przez Radę w § 14 ust. 9 Regulaminu, zakazu wprowadzania zwierząt na plac zabaw, co stanowi naruszenie kompetencji określonej w art. 4 ust. 2 ustawy. Kwestię tę rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2439/14, a niniejszy skład orzekający pogląd tam zaprezentowany w pełni podziela. Zdaniem Sądu, przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wyraźnie wskazuje, iż celem regulacji gminnych odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie zatem zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, czy wprowadzania zwierząt na tereny placów gier i zabaw, nie znajduje swej podstawy w powołanym art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., przepisy tej ustawy. Opisane wyżej wadliwości Regulaminu nakazują uwzględnić skargę w całości, w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a., co wynika z uznania, że oceniany akt prawa miejscowego w części, w której nie kwalifikuje do stwierdzenia nieważności, jest ułomny. Nie stanowi bowiem wypełnienia delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ustawy, gdyż po wyeliminowaniu norm istotnie naruszających prawo, nie zawiera wszystkich koniecznych postanowień jakie powinny znaleźć się w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z tych przyczyn stwierdzenie nieważności całości uchwały stało się konieczne, co nastąpiło na podstawie wskazywanego już wcześniej art. 147 § 1 § P.p.s.a. Orzeczenie dotyczące wykonalności zaskarżonej uchwały uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.