II SA/Go 470/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata M.G. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. M.B. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal położony przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego uznając, iż nie zamieszkuje on w lokalu, na który świadczenie to miałoby zostać przyznane. Po wniesieniu przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, nakazując m.in. przesłuchać wnioskodawcę i jego córkę D.B. oraz pozyskać informację z Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia, czy M.B. korzystał z pomocy przyznawanej przez tę jednostkę organizacyjną. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania M.B. dodatku mieszkaniowego na wskazany wyżej lokal na okres 6 miesięcy, od [...] lutego 2014 r. do [...] lipca 2014 r. Uzasadniając decyzję organ podniósł, iż według zeznań D.B. jej ojciec nie zamieszkiwał i nie gospodarował w lokalu przy ul. [...] od ponad dwóch lat, zamieszkiwał u swojej konkubiny B.B., zaś w opisywanym lokalu bywał okazjonalnie, by zabrać m.in. pocztę. Fakt nie zamieszkiwania M.B. w tym lokalu potwierdziła również Komenda Powiatowa Policji, której funkcjonariuszom pomimo kilkukrotnych prób nie udało się zastać M.B. w tym lokalu. Z kolei przesłuchani w charakterze świadków sąsiedzi wnioskodawcy podali, iż w mieszkaniu widują go bardzo rzadko, sporadycznie, jedni sąsiedzi kilkukrotnie w ciągu kilku miesięcy, inni dwa razy w ciągu roku. Wnioskodawca przychodzi na bardzo krótko, po odbiór korespondencji czy dojrzeć lokal i znika. Przy okazji jednej z wizyt wymienił zamki w drzwiach. Sąsiedzi nie stwierdzili żadnych oznak stałego zamieszkiwania w lokalu, takich jak świecące się wieczorami światło, wizyty innych osób w mieszkaniu, nie słyszeli żadnych odgłosów dobiegających z lokalu, zdarza się natomiast, że korespondencja i pozostawiane awiza nie mieszczą się w skrzynce na listy i są porozrzucane przy drzwiach do lokalu, również obsługa inkasencka bezskutecznie poszukiwała wnioskodawcy. B.B. zeznała, iż wnioskodawca zamieszkuje i gospodaruje w lokalu przy ul. [...], jest jej przyjacielem, lecz nie ponosi kosztów utrzymania jej mieszkania i nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Podobnie M.B. zeznał, że zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe w opisywanym lokalu, zaś do koleżanki wyjeżdża na weekendy, a i to nie zawsze. Nadto w toku postepowania zostali przesłuchani świadkowie zawnioskowani przez M.B., m.in. R.C., F.C. i D.C.. Pierwsza z tych osób zeznała, że z wnioskodawcą spotykają się raz w tygodniu lub raz na dwa tygodnie, lecz nie ma to miejsca w opisywanym lokalu, osoba ta nawet nie wie czy M.B. tam mieszka. D.C. również nie odwiedza wnioskodawcy w jego mieszkaniu, ostatni raz był tam mniej więcej rok przed datą przesłuchania, jeżeli spotykają się, to w innym miejscu. Z kolei F.C. był w tym lokalu około dziesięciu razy, ale na krótko i nie mógł potwierdzić faktu zamieszkiwania w nim wnioskodawcy. Z ustaleń organu wynika ponadto, iż w opisywanym lokalu zużycie wody jest minimalne, wynosi około 1 m³ na okres dwóch miesięcy. Zdaniem organu jest rzeczą nierealną zamieszkiwanie i gospodarowanie w lokalu z tak małym zużyciem wody. Nadto w okresie od sierpnia 2013 r. do czerwca 2014 r. wnioskodawca wielokrotnie składał wnioski o przyznanie pomocy społecznej i korzystał z tych świadczeń, otrzymując m.in. pomoc na żywność, opłacenie gazu, wody, składek KRUS, opał, czynsz, energię elektryczną, wywóz śmieci, zakup chemii gospodarczej, lekarstw, a także remont łazienki. Zdaniem organu fakt otrzymywania pomocy na wskazane wyżej cele nie świadczy o zamieszkiwaniu w lokalu przy ul. [...]. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy przedstawione okoliczności świadczą o tym, iż M.B. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...]. Nie jest to bowiem miejsce jego stałego pobytu ani miejsce, w którym ma ześrodkowane swoje centrum życiowe, w którym prowadzi gospodarstwo domowe. Tymczasem z orzecznictwa sądowego wynika, iż o stałym zamieszkiwaniu w lokalu można mówić tylko wtedy, gdy cała życiowa działalność danej osoby zostanie ześrodkowana w tym właśnie lokalu w ten sposób, że stanie się on jej centrum życiowy, tzn. gdy w mieszkaniu tym będą koncentrowały się wszystkie jej sprawy osobiste i majątkowe. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie dopatrzył się przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego, wynikających z art. 2, 3, 4 oraz 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.). Po wniesieniu przez M.B. odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zostało bezspornie wyjaśnione czy strona stale zamieszkuje, rzeczywiście użytkuje i gospodaruje w lokalu przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, że organ pierwszej instancji dokonał wybiorczo wyboru zeznań świadków pod katem swojego rozstrzygnięcia i nie uwzględnił całości złożonych zeznań. Nadto Kolegium wskazało na fakt, że organ pierwszej instancji oparł część swoich ustaleń m.in. na zeznaniach świadka D.B., które w rzeczywistości nie odpowiadały tym ustaleniom oraz pominął niekonsekwencje i odmienną treść w zeznaniach innego świadka M.G.. Nadto Burmistrz odnosząc się do zeznań świadków operuje pojęciem "uznać za wiarygodne" lub "nie uznać za wiarygodne". Takie stwierdzenie, bez podania powodów z jakich przyczyn organ takiej oceny dokonuje, stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., o czym jednoznacznie przesądza jego treść. Analogicznie organ pierwszej instancji odniósł się do przesłanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej kwestionariuszy rodzinnych wywiadów środowiskowych przeprowadzanych ze stroną w toku rozpatrywania wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Bez jakiejkolwiek ich analizy, chociaż wnioski dotyczyły także zabezpieczenia potrzeb w związku z posiadaniem przez stronę mieszkania, organ przesądził, iż przyznana pomoc nie świadczy o zamieszkiwaniu wnioskodawcy w lokalu przy ul. [...]; jak również iż przyznawana pomoc nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Kolejnym argumentem świadczącym o nie zamieszkiwaniu strony w lokalu, jest zdaniem organu pierwszej instancji niewielkie zużycie wody. Sprawdzenie jednego z mediów nie może stanowić podstawy do wyciągania jednoznacznego wniosku. Strona wnosiła o zwrócenie się do zakładu energetycznego o podanie informacji o ilości zużywanej energii elektrycznej w lokalu. Postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone. Również organ nie uwzględnił wniosku strony o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na okoliczność zamieszkiwania, gospodarowania i ustalenia czy lokal stanowi centrum życiowe strony. Tym samym z powodu naruszenia zasad postępowania administracyjnego zaskarżona decyzja została uchylona i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Burmistrz Miasta i Gminy naruszył przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, w szczególności ustalić czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Nie uzasadnił również w wystarczający i przekonujący sposób swojej decyzji, czym naruszył art. 11 i 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji został zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ powinien zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), w szczególności powinien ustosunkować się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swego postępowania (art. 78 i nast. k.p.a.), czego nie uczynił rozpoznając sprawę mimo wcześniejszych wskazań Kolegium. Prowadząc postępowanie powinien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Stanowisko wyrażone w wydanej decyzji organ pierwszej instancji powinien uzasadnić w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Na powyższą decyzję M.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wywodząc, iż zgadza się z ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jednakże organ ten pominął naruszenie terminu do wydania decyzji, który został kilkukrotnie przekroczony, co było niezrozumiałe i stanowiło naruszenie prawa. Organ pierwszej instancji robi wszystko aby sprawę maksymalnie przedłużyć, a nie rzetelnie wyjaśnić, sposób jej prowadzenia przypomina odbijanie piłeczki, a końca sprawy nie widać. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i orzec o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przyznany skarżącemu na zasadzie prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem Sąd stwierdził, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja kasatoryjna, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wobec stwierdzonych uchybień, prawidłowo uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego i sprawę tę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe uzasadnione było przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie spełnienia przesłanek, warunkujących przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego. W szczególności, poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne nie pozwalają ocenić, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, w tym czy skarżący stale zamieszkuje w lokalu przy ul. [...], czy prowadzi w tym miejscu gospodarstwo domowe oraz czy lokal ten stanowi jego centrum życiowe. Biorąc pod uwagę istotę niniejszej sprawy wskazać należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 (art. 3 ust. 1 ustawy). Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (art. 4 ust. 1 ustawy). Analizując istnienie wskazanych wyżej przesłanek materialnoprawnych należy mieć na względzie, iż o tym, czy ma się do czynienia z "gospodarstwem domowym" w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, decydować będzie stan faktyczny konkretnej sprawy. Pomocne dla tej oceny mogą być przepisy Kodeksu cywilnego o miejscu zamieszkania, a w szczególności art. 25 k.c., w myśl którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym nie można pomijać art. 28 k.c., według którego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. O miejscu pobytu osoby fizycznej, a w konsekwencji o jej pozostawaniu w konkretnym gospodarstwie domowym, decyduje faktyczne jej tam przebywanie oraz zamiar stałego pobytu (wyrok WSA w Gdańsku z 18 maja 2005 r., III SA/Gd 114/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). O stałym zamieszkiwaniu w lokalu najemcy można mówić tylko wtedy, gdy cała życiowa działalność danej osoby zostaje ześrodkowana w tym właśnie lokalu w ten sposób, że stanie się on jej centrum życiowym, tzn. gdy w mieszkaniu tym będą koncentrowały się wszystkie jej sprawy osobiste i majątkowe (wyrok WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2007 r., IV SA/Gl 492/07, LEX nr 488488). Dodatek mieszkaniowy nie może jednakże służyć do pokrywania kosztów utrzymania pustostanu. Jeżeli zatem osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w nim nie zamieszkuje, to nawet gdyby spełniała ustawowe kryterium dotyczące dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, dodatek mieszkaniowy nie będzie jej na ten lokal przysługiwał (wyrok NSA z 6 marca 2007 r., I OSK 606/06, LEX nr 320113). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazało materialnoprawne przesłanki i zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego oraz jakie w związku z tym należy poczynić ustalenia. Nadto Kolegium prawidłowo wychwyciło niekonsekwencje w poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleniach faktycznych oraz braki w tych ustaleniach, w ocenie zebranego materiału dowodowego oraz w argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego organu. Zwróciło także uwagę na konieczność dochowania wszystkich wymogów, jakie przed organem prowadzącym postępowanie stawia Kodeks postępowania administracyjnego, w tym na konieczność sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnie z warunkami przewidzianymi przez art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumenty przedstawione w tym zakresie przez Kolegium. Niepodjęcie przez organ pierwszej instancji czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), natomiast brak wskazania w uzasadnieniu Burmistrza Miasta i Gminy przyczyn, dla których część dowodów uznano za wiarygodne i miarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś innym dowodom odmówiono tych walorów, stanowił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W myśl ostatniego z cytowanych przepisów uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W konsekwencji powyższe uchybienia obligowały to organ odwoławczy, z mocy art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek celowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, a dotyczącej przedłużania postępowania przez organ pierwszej instancji należy zwrócić uwagę, że jeżeli zdaniem skarżącego organ ten dopuścił w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] do stanu przewlekłości postępowania, skarżący ma możliwość wniesienia w tym przedmiocie odrębnej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym w sprawie zainicjowanej taką skargą – pod warunkiem spełnienia wszystkich wymogów jej dopuszczalności – zostanie poddana kontroli sądowej terminowość podejmowania przez organ wszystkich czynności w ramach tego postępowania. Z kolei odnosząc się do wniosku skarżącego o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz o wydanie rozstrzygnięcia o przyznaniu dodatku mieszkaniowego należy stwierdzić, iż jak wspomniano na wstępie niniejszych rozważań, sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, które zastępowałoby decyzję administracyjną. Wprawdzie na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny został wyposażony w możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia oraz wskazania sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, jednakże jest to możliwe jedynie w przypadku naruszenia przez organ prawa materialnego, tzn. zaistnienia przypadku opisanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a więc w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Tymczasem w niniejszej sprawie po pierwsze – co najistotniejsze – decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była prawidłowa, co w ogóle wykluczało możliwość uwzględnienia skargi oraz po drugie, uchybienie organu pierwszej instancji polegało na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i wiązało się z koniecznością powtórnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Również z tej właśnie przyczyny brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w tym wniosku dokumentów. W toku powtórnego postępowania administracyjnego skarżący będzie miał możliwość złożenia wniosków dowodowych oraz wskazania, na jaką okoliczność organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić wnioskowane przez niego dowody. Z uwagi na brak po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić. Zawarte w wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanego pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy znajduje oparcie w treści art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).