II SA/Go 476/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy zameldowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie m.in. art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.; dalej jako u.e.l.), rozstrzygnął wątpliwości w zakresie zgłoszonym na formularzu zameldowania na pobyt stały poprzez uznanie ich za niezgodne ze stanem faktycznym i odmówił zameldowania J.P. na pobyt stały pod adresem [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 29 listopada 2018 r. J.P. złożył zgłoszenie zameldowania na pobyt stały pod adresem [...]. Na formularzu zgłoszenia pobytu stałego w miejscu przeznaczonym dla właściciela lokalu lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu widniał podpis J.P. Do zgłoszenia dołączono kopię aktu notarialnego Repertorium A numer [...] - umowa darowizny oraz ustanowienia użytkowania, z którego wynika, że C.P. syn J.P. jest w ½ części współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...]. W akcie notarialnym ustanowiono na rzecz J.P. prawo dożywotniego użytkowania nieruchomości. Organ ustalił, iż treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla nieruchomości z zabudowaniami w dziale własności wpisani są jako współwłaściciele w udziale ½ B.S. oraz C.P. W dziale [...] zapisane jest ograniczone prawo rzeczowe polegające na dożywotnim prawie używania nieruchomości oraz pobierania pożytków przez J.P. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ wezwał zgłaszającego do złożenia pełnomocnictwa do dysponowania lokalem, w wyniku czego zgłaszający dostarczył pełnomocnictwo, przy czym nie zawierało ono dyspozycji, którą można było uznać za potwierdzenie faktu pobytu pod adresem [...]. Przedłożone pełnomocnictwo uprawniało zgłaszającego do reprezentowania współwłaściciela C.P. przed organem prowadzącym niniejsze postępowanie. W dniu [...] grudnia 2018 r. organ z urzędu wszczął postępowanie, celem rozstrzygnięcia wątpliwości w zakresie zgłoszonym na formularzu o zameldowanie. Wątpliwości dotyczyły faktu zamieszkiwania J.P. pod adresem wskazanym w formularzu. Wątpliwości powzięto wobec następujących okoliczności: 1) formularz zgłoszenia pobytu stałego w miejscu dla właściciela nie został podpisany przez żadnego ze współwłaścicieli nieruchomości, 2) zgłaszający oświadczył, że nie zamieszkuje w nieruchomości w której miałoby nastąpić zameldowanie, 3) B.S. współwłaścicielka nieruchomości kilkakrotnie przychodziła do urzędu oświadczając, że tylko ona zamieszkuje w nieruchomości położonej w [...], 4) NSA wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r., akt II OSK 2874/15 oddalił skargę kasacyjną J.P. od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 sierpnia 2015 r., II SA/Go 298/1 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania. Organ wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego strony składały liczne pisma wyjaśniające. W dniu 19 lutego 2019 r. J.P. złożył pismo, w którym odniósł się do sprawy zameldowania i pobytu B.S. pod adresem [...]. Ponadto podał, że w nie może przebywać w domu, gdyż nie posiada kluczy oraz że wprowadzi się, jeżeli B.S. przekaże posesję i mieszkanie zgodne ze stanem na dzień [...] lipca 2013 r. Organ uznał, że pisma oraz wyjaśnienia dotyczące nieporozumień pomiędzy stronami oraz korespondencja kierowana do innych organów związana ze sposobem korzystania z nieruchomości należą do zakresu prawa cywilnego. Spory z tego tytułu strony winny poddawać pod rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Następnie organ prowadzący postępowanie pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. poinformował strony o przeprowadzeniu oględzin nieruchomości na okoliczność stwierdzenia, czy J.P. zamieszkuje w nieruchomości, w której ma nastąpić zameldowanie. Oględziny przeprowadzono dnia [...] lutego 2019 r., co potwierdza protokół. Oględziny przeprowadzono w asyście Policji. W oględzinach uczestniczyli B.S. i J.P. Na miejsce oględzin J.P. przybył wraz ze swoim pełnomocnikiem adw. M. S. Podczas oględzin ustalono, że J.P. ostatnio zamieszkiwał w nieruchomości w 2015 r. Od tamtego czasu nie przebywał w nieruchomości. Nie posiada klucza do bramki wejściowej w ogrodzeniu, a kluczem do bramy nie było możliwości otwarcia. W nieruchomości nie ma możliwości zamieszkiwania, gdyż została odcięta woda, nie ma ogrzewania, prądu, kanalizacji. Po zapytaniu J.P. gdzie mieszka, odpowiedział, że to jego sprawa i nie poda gdzie przebywa. Piętro nieruchomości – 4 pokoje, kuchnia, łazienka są zdewastowane, co stwierdzono po wejściu na piętro. W chwili oględzin brak było śladów użytkowania. Lokal nie jest zamieszkiwany. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że J.P. w dniu zgłoszenia pobytu stałego nie zamieszkiwał w nieruchomości położonej w [...]. Ponadto organ wskazał, iż NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2017 r., I OSK 2874/15 podkreślił, że zameldowanie jest czynnością wtórną wobec faktu zamieszkiwania w danym lokalu. Zameldowanie pod określonym adresem wiąże się ze stanem faktycznym - fizycznym przebywaniem, zamieszkiwaniem w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. W ocenie organu ustalenie w drodze postępowania administracyjnego faktu niezamieszkiwania pod wskazanym adresem uzasadnia - w razie sporu - wydanie decyzji o odmowie zameldowania. Organ powołując się na treść art. 31 ust. 1 u.e.l. wyjaśnił, że jeżeli dane zgłoszone do zameldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę do odmowy przyjęcia zgłoszenia zameldowania stanowi fakt niezamieszkiwania w lokalu. Wobec bezspornego ustalenia, że J.P. nie zamieszkuje w lokalu położonym w [...] organ odmówił zameldowania strony na pobyt stały. W odwołaniu od powyższej decyzji J.P. wskazał, iż przebywa w [...] z zamiarem stałego pobytu. W Gminie [...] załatwia większość swoich spraw, płaci podatki w imieniu syna za nieruchomość w [...]. Na nieruchomości tej ma swoje rzeczy, zarówno w mieszkaniu jak i w pomieszczeniach gospodarczych. De facto ma zatem zamiar stałego pobytu po adresem [...]. W ocenie odwołującego organ nie przeprowadził swojego postępowania wnikliwie. Ponadto zauważył, iż pełnomocnictwo od syna jest pełnomocnictwem ogólnym, które obejmuje również sprawy meldunkowe. Zatem mógł on w imieniu syna zgłosić swój pobyt. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że każde postępowanie o zameldowanie opiera się na sprawdzeniu czy osoba, względem której toczy się postępowanie mieszka w spornym lokalu, czy też nie oraz czy koncentruje w nim swoje centrum życiowe. Ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest w żaden sposób związane z posiadaniem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Tak więc celem postępowania o zameldowanie lub wymeldowanie jest odzwierciedlenie faktu przebywania (stałego bądź czasowego) osoby w oznaczonym miejscu, czyli zapewnienie zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a wpisem figurującym w ewidencji ludności. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.e.l. pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zatem, aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, osoba ta winna nie tylko fizycznie zamieszkiwać pod wskazanym adresem, ale również mieć wolę stałego w nim przebywania, czyli skoncentrowania w nim spraw życiowych. Trzeba zatem przyjąć, że miejsce stałego pobytu danej osoby, to miejsce, w którym osoba ta realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, itp. Zameldowanie osoby pod danym adresem stanowi czynność materialno-techniczną, która polega na dokonaniu wpisu w ewidencji. Ustawodawca przewiduje załatwianie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. Z kolei eliminacja czynności materialno-technicznej oraz jej skutków z obrotu prawnego następuje w drodze czynności prawnej właściwego organu, dokonanej w formie decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność lub anulującej materialno-techniczną czynność zameldowania. Podstawą dla powyższych rozważań jest art. 31 ust. 1 u.e.l., w myśl którego, gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisami u.e.l. zameldowanie jest czynnością wtórną wobec faktu zamieszkania, tzn. w pierwszej kolejności trzeba zamieszkać w określonym lokalu, a następnie dokonać zameldowania. Organ odwoławczy zauważył, iż w niniejszej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie wyjaśniające z uwagi na fakt, że strona nie zamieszkuje w lokalu, w którym chce być zameldowana. W wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości ustalono, iż J.P. ostatnio zamieszkiwał tam w 2015 r. Od tego czasu nie przebywał w nieruchomości. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 4 u.e.l. zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedleniu stanu faktycznego. Ponadto ma ona dostarczać organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia. Jest wręcz odwrotnie, gdyż zameldowanie jest wyłącznie skutkiem (następstwem) zamieszkiwania w lokalu. Biorąc pod uwagę fakt, iż pan J.P. nie mieszka w spornym lokalu, jego zameldowanie pod adresem [...] nie jest możliwe. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda stwierdził, że ustawowe przesłanki do zameldowania strony nie zostały spełnione. Zameldowanie strony w przedmiotowym lokalu służyłoby stworzeniu fikcji meldunkowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł J.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 4 u.e.l., przez odmowę zameldowania go w miejscowości [...], w sytuacji gdy mieszkał on już tam w przeszłości oraz był zameldowany, a do tego do okresowego pozbawienia go posiadania przedmiotowej nieruchomości doszło w sposób bezprawny. Mając to na względzie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zameldowanie go na pobyt stały pod wskazanym adresem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu wyroku SR w [...] z dnia [...] maja 2014 r., [...], wydanego w sprawie z powództwa J.P. przeciwko B.S. o naruszenie posiadania, w którym SR orzekł o przywróceniu powodowi utraconego wskutek naruszenia pozwanej posiadania części nieruchomości położonej w [...], obejmującej pomieszczenia pierwszego piętra oraz piwnicy budynku mieszkalnego nr [...] posadowionego na tej nieruchomości wraz z budynkiem garażu, poprzez nakazanie pozwanej oddania tych części nieruchomości powodowi w posiadanie wraz z jednoczesnym wydaniem kluczy drzwi i bram prowadzących na działkę oraz tych części budynków. Sąd dopuścił dowód z odpisu wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.e.l. obywatel polski dokonuje zameldowania się na pobyt stały lub czasowy w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport. Dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu (ust. 2). Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilnoprawna, odpis z księgi wieczystej albo wyciąg z działów I i II księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu (ust. 2b). Zgodnie z art. 28 ust. 4 u.e.l. zameldowanie w danym lokalu na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Ponadto na podstawie art. 31 ust. 1 u.e.l. jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że zameldowanie jest jedynie czynnością ewidencyjną, rejestrową, potwierdzającą fakt zamieszkiwania pod oznaczonym adresem. Zameldowanie jest czynnością wtórną wobec zamieszkiwania. Chcąc dokonać zameldowania w miejscu pobytu stałego lub czasowego trzeba w tym miejscu przebywać w chwili dokonywania czynności zgłoszenia pobytu. Późniejszy zamiar zamieszkania nie ma znaczenia dla oceny faktu zamieszkiwania (por. wyrok NSA z 7 listopada 2008 r., II OSK 1351/07, www.orzeczenia.nsa.gov - dalej CBOSA). Nie ma też znaczenia chęć strony do ponownego zamieszkiwania w lokalu, w którym kiedyś mieszkała. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepisy dotyczące zameldowania i wymeldowania mają charakter rejestrowy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., nr II OSK 2025/17, CBOSA). Zameldowanie jest bowiem rejestracją miejsca rzeczywistego pobytu i konsekwencją zamieszkiwania pod oznaczonym adresem. Zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium rozstrzygania o zameldowaniu (por. wyrok NSA z 24 maja 2014 r., II OSK 3019/12, CBOSA). Z kolei w przypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do faktu zamieszkiwania strony pod danym adresem, organ ma obowiązek ustalić, czy strona faktycznie tam zamieszkuje (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 kwietnia 2018 r., III SA/Lu 669/17, CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że aktualnie skarżący posiada prawo dożywotniego użytkowania nieruchomości znajdującej się w [...], polegającego na dożywotnim prawie używania nieruchomości oraz pobierania pożytków. Pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie o zameldowaniu skarżącego pod wskazanym adresem, bowiem samo prawo przebywania w lokalu nie stanowi uzasadnienia dla zameldowania. Jak już wyżej wskazano zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Zatem zameldowanie pod określonym adresem wiąże się nie tylko z zamiarem pobytu (stałego lub czasowego), lecz także ze stanem faktycznym – fizycznym przebywaniem, zamieszkiwaniem w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Zameldowanie jest więc czynnością wtórną wobec faktu zamieszkiwania w danym lokalu (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2017 r., II OSK 2874/15, CBOSA). Meldunek ma znaczenie ewidencyjne i nie tworzy żadnych praw do lokalu. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły i przyjęły, iż skarżący w dacie zgłoszenia pobytu stałego, tj. [...] listopada 2018 r. nie mieszkał pod adresem [...]. W wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości ustalono, że lokal jest zdewastowany i nie nadaje się do zamieszkiwania. W lokalu brak jest wody, prądu, ogrzewania i kanalizacji. Skarżący podał, iż ostatnio zamieszkiwał w tym lokalu w roku 2015 i od tamtego czasu nie przebywał w nieruchomości. Na pytanie pracownika socjalnego o miejsce zamieszkiwania skarżący podał, że to jego sprawa i nie poda gdzie przebywa. Fakt ten skarżący potwierdził także w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., w którym wskazał, iż nie zamieszkuje pod wskazanym adresem bowiem nie dysponuje kluczami do nieruchomości i że wprowadzi się do lokalu, gdy B.S. przekaże mu posesję i mieszkanie zgodnie ze stanem na dzień [...] lipca 2013 r. Stanowisko organów odnośnie niezamieszkiwania przez skarżącego pod wskazanym powyżej adresem znajduje również potwierdzenie w ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie z powództwa J.P. przeciwko B.S. (zob. uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2018 r., I ACa 118/18 - akta administracyjne sprawy). W konsekwencji należy stwierdzić, iż skoro w postępowaniu administracyjnym pojawiły się wątpliwości co do okoliczności wskazanych w zgłoszeniu pobytu stałego, właściwy organ miał obowiązek je wyjaśnić w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 ust. 1 u.e.l.). Wobec ustalenia, iż skarżący nie zamieszkuje w miejscu, które wskazał w zgłoszeniu pobytu stałego, organy prawidłowo orzekły o odmowie zameldowania. Nadto należy dodać, że istnienie prawomocnego wyroku sądowego z dnia 7 maja 2014 r. uwzględniającego powództwo J.P. w przedmiocie ochrony posiadania nie oznacza, że skarżący przebywa pod wskazanym adresem. Wymaga podkreślenia, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje sama chęć skarżącego ponownego zamieszkania w nieruchomości. W tym miejscu można dodać, iż zameldowanie nie jest zależne od prawa do lokalu ani też od zgody właściciela lokalu na zameldowanie. Nie tylko brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale i brak wyraźnej zgody na zameldowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w lokalu. Decydujące jest to, czy fakt pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu znajduje potwierdzenie w dowodach przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 5/13, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co z kolei obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.