II SA/Go 481/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji K.M., P.M., B.M., B.S., S.S., R.G., J.G., M.R. w sprawie ze skargi K.M., P.M., B.M., B.S., S.S., R.G., J.G., M.R., Prokuratora Rejonowego na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 5 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga K.M., P.M., B.M., B.S., S.S., R.G., J.G., M.R., reprezentowani przez adw. H.K., na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze skarżący sformułowali również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bez jednoczesnego uzależniania wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżących kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestycji. W ocenie skarżących wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę jest w pełni uzasadniony. Zdaniem skarżących zgłoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej sugerują, iż waga uchybień jest na tyle istotna, że wykonanie zaskarżonej decyzji w dużym stopniu zagraża interesom wszystkich stron postępowania. Wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z rozpoczęciem prac budowlanych. Wobec dużych wątpliwości co do obszaru oddziaływania inwestycji, rozpoczęcie budowy może przyczynić się do powstania trudnych do usunięcia skutków. Z uwagi na to, że inwestor jako deweloper będzie zawierał umowy sprzedaży mieszkań, uchylenie decyzji, której wykonanie zostało rozpoczęte, budzi ryzyko niemożliwości powrotu do stanu poprzedniego. Rodzi to również znaczne nakłady sił oraz środków. Wobec powyższego zdaniem skarżących zasadne jest, by wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nastąpiło zanim stan robót budowlanych będzie na etapie zaawansowanym. Ponadto skarżący wnieśli, by sąd wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji nie nakładał na skarżących obowiązku złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Zdaniem skarżących zabezpieczenie ewentualnych roszczeń, jakie mogłyby wystąpić po stronie inwestora z całą pewnością przekroczy możliwości finansowe wszystkich skarżących. Z uwagi na to, że skarżący w tym postępowaniu występują jako osoby fizyczne, właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, a inwestorem jest duży przedsiębiorca – deweloper. W opinii skarżących dysproporcja w sytuacji majątkowej stron postępowania jest na tyle znaczna, że uzasadnia odstąpienie od obowiązku złożenia przez skarżących kaucji na zabezpieczenie roszczeń. Pismem procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - inwestora złożył wniosek o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji o pozwolenie na budowę od złożenia przez skarżących kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Jednocześnie wniósł o ustanowienie przez tut. Sąd kaucji w wysokości 522 000 zł. Pełnomocnik uczestnika wskazał, że inwestycja dotyczy budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Uzasadniając swój wniosek pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał, iż przedmiotowa inwestycja jest dużą inwestycją budowlaną, której realizacja wiąże się z zaangażowaniem znacznej ilości środków finansowych ze strony jego mocodawcy. Ponadto podkreślił, że inwestycje budowlane polegające na budowie wielorodzinnych budynków mieszkalnych charakteryzują się zużyciem znaczącej ilości materiałów budowlanych, niezbędnych do realizacji procesu inwestycyjnego, a których cena regularnie wzrasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, może postanowić organ, który wydał decyzję lub postanowienie, działając z urzędu lub na wniosek strony skarżącej, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. również sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego wynika, iż wprowadzona w § 3 cyt. przepisu ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w cyt. § 1 tego artykułu. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Wskazać przy tym trzeba, iż w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania na wniosek skarżącego, a wobec tego to skarżący zobowiązany jest - poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń - wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa powyżej. Tak więc uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2004 r., FZ 496/2004). Powodzenie wniosku uzależnione jest od inicjatywy samej strony, która w uzasadnieniu wniosku winna wskazać argumentację, że wykonanie zaskarżonego aktu, spowoduje sytuacje opisane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przy tym nie wystarczające jest formułowanie ogólnikowych twierdzeń (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., I FZ 332/14, LEX nr 1503379), ale staranne zobrazowanie opisanej we wniosku sytuacji, w tym szczególnie rzetelne określenie rozmiaru ewentualnej szkody oraz jej wpływu na sytuację ekonomiczną strony. Zatem uzasadnienie takiego wniosku powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., I GSK 376/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali okoliczności, które stanowiłyby uprawdopodobnienie istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia. Ponadto jak to zostało wskazane powyżej, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że nie wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spowoduje wystąpienie przesłanki znacznej szkody i / lub trudnych do odwrócenia skutków, poza tym te skutki mają wystąpić w stosunku do wnioskodawcy. Należy zwrócić uwagę, że sam fakt wydania pozwolenia na budowę, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze swej natury takie decyzje zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Samo wskazanie na charakter sprawy oraz istotność wagi uchybień zgłoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej, w ocenie Sądu nie jest wystarczającym argumentem do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd doszedł do przekonania, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżących. Zaskarżony akt nie rodzi też w ocenie Sądu trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, iż nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącą obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnym rozebraniu przedmiotowej inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. To inwestor ponosi wyłączne ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Sąd podkreśla, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy. Wynika to m.in. z regulacji art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Stosownie do jego treści, w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji (§ 1). Regulacja ta podkreśla wyjątkowość możliwości zastosowania ochrony tymczasowej w stosunku do pozwolenia na budowę. W konsekwencji uprawnia też do wniosku, że uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę powinno być oparte na wyczerpującej argumentacji, odwołującej się do okoliczności konkretnej sprawy, przekonującej, obrazującej wszechstronnie sytuację skarżącego, rzetelnej i wiarygodnej. Innymi słowy, żądanie udzielenia ochrony tymczasowej przed realizacją pozwolenia na budowę nie może być lakoniczne, niewyczerpujące i oparte na tych samych przesłankach co zarzuty skargi, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Inwestor ma prawo do realizacji budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego (vide np. postanowienia NSA z dnia 29 listopada 2017 r., II OZ 1461/17, z dnia 15 grudnia 2017 r. II OSK 1219/17, CBOSA). Natomiast stanowisko skarżących, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu nie może oznaczać zasadności wstrzymania wykonania, bowiem ustawodawca, co do zasady, nie przewidział wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na tej podstawie, że zostało ono objęte skargą i skarżący formułuje wobec niego zarzuty naruszenia prawa. Zatem postrzegana przez skarżących niezgodność działań organów administracji publicznej z prawem – niezależnie od istniejącego zdaniem skarżących stopnia bądź "oczywistości" tej bezprawności – nie może przemawiać za zasadnością wniosków w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Niezgodność rozstrzygnięcia wydanego przez organ z prawem, która co do zasady będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd nie jest władny badać zasadności bądź też nie, wniesionej skargi. Stanowiłoby to swoisty "przedsąd" i wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla składu rozpoznającego sprawę co do istoty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., I FZ 432/10). Stąd też zarzuty dotyczące postępowania organu, jak również wydanego rozstrzygnięcia nie mogą przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.