II SA/Go 485/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołań E.T-G. oraz A.T., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] nakazującą odwołującym się rozbiórkę tarasu o wymiarach ok. 9 x 6m znajdującego się przy wschodniej ścianie budynku letniskowego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ opisał przebieg postępowania, z którego wynika, że organ I instancji w dniu [...] listopada 2019 r. przeprowadził kontrolę działki nr [...], na której znajduje się budynek letniskowy z tarasem. Aktualnymi właścicielami tej działki są E. T-G. oraz A.T. w udziałach po 1/2 (jak wynika z KW nr [...] nabyły tę nieruchomość w dniu [...] sierpnia 2019 r. w drodze darowizny). Działka znajduje się na terenie oznaczonym jako "tereny mieszkaniowe". Po stronie wschodniej do tego budynku dobudowany jest taras na gruncie o wymiarach ok. 6 x 9m. Taras ten częściowo został wybudowany na działce nr [...] stanowiącej w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji własność B.C. (KW nr [...]). Działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym jako "nieruchomość rolna". Jak wynika ustaleń organów przeprowadzonych na podstawie wskazanych w decyzji dokumentów decyzją z dnia [...] listopada 1972r. nr [...] K. T-P. i K.T. uzyskali pozwolenie na budowę budynku letniskowego na terenie działki nr [...] (obecnie działka nr [...]). Decyzja ta nie obejmowała sąsiedniej działki nr [...] (obecnie działka nr [...]), która była w tamtym czasie i nadal pozostaje nieruchomością rolną. Działka nr [...] wraz z działką nr [...] zostały nabyte w dniu [...] października 2004 r. przez M. i B.T. Po tej dacie w okresie, gdy obie działki (nr [...]) stanowiły własność M. i B.T., a przed nabyciem działki [...] przez E. T-G. oraz A.T. został dobudowany przedmiotowy taras. Zdaniem organów obu instancji dobudowanie takiego tarasu należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego - budynku letniskowego objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm., dalej "Prawo budowlane"). Dobudowanie tarasu do istniejącego budynku letniskowego zwiększa bowiem powierzchnię zabudowy co kwalifikować należy jako rozbudową innego obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego). Jak wskazał organ, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych art. 29-31 tej ustawy. Budowa tarasu o wymiarach 6 x 9m do takich wyjątków nie należy, gdyż, jak ustalił organ, na podstawie informacji uzyskanych w Wydziale Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego, nie było wniosku w tym przedmiocie, ani tym bardziej pozwolenia na budowę. Z tych względów konieczne było wszczęcie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ust. 1 prawa budowalnego. Zdaniem organów obu instancji w sprawie brak jest prawnych możliwości zalegalizowania wybudowanego samowolnie obiektu bowiem budowa tarasu jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...] uchwalonego uchwałą nr XXIX/199/08 Rady Miejskiej z dnia 30 października 2008r. (Dz.Urz. Woj. z dnia 11 grudnia 2008 r., Nr 132, poz. 2045). Zgodnie z załącznikiem graficznym do planu działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UT/4 - przeznaczenie podstawowe - tereny usług rekreacji, na których obowiązują ustalenia zawarte w § 5 (zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 8 planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem UT/1, UT/2, UT/3, UT/4 obowiązuje zakaz zabudowy obiektami budowlanymi). Nadto działka nr [...] jest nieruchomością rolną bez prawa jej zabudowy. Powyższe, zdaniem organów, wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że wzniesienie przedmiotowego obiektu jest sprzeczne z aktualnymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie było też zgodne z przeznaczeniem terenu w dacie dobudowania tarasu. Zdaniem WINB, inaczej niż przyjął PINB, stwierdzona samowola budowalna nie narusza natomiast § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to z tego powodu, że przepis ten określa usytuowania obiektów na działce budowlanej względem granicy z sąsiednią działką budowlaną, a działka nr [...] nie jest działką budowlaną tylko działką rolną. Nie ma to jednak znaczenia w sprawie, gdyż, zdaniem organu, "oczywista niezgodność zabudowy obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" stanowi wystarczającą i zarazem konieczną podstawą do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego (wzniesionego) bez wymaganego pozwolenia na budowę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma bowiem możliwości doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do podniesionych przez skarżące E. T-G. oraz A.T. zarzutów WINB wskazał, że nie jest zasadny zarzut dotyczący przyjęcia przez organ I instancji niewłaściwych wymiarów tarasu, gdyż zarzut ten jest gołosłowny i nie został poparty jakimikolwiek dowodami. Wymiary podane w decyzji rozbiórkowej zostały ustalone w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2019 r., (w których odwołujące pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie tych czynności nie brały udziału) i utrwalone w protokole, W ocenie organu odwoławczego prawidłowe są również ustalenia PINB odnośnie określenia osób wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji rozbiórkowej jako jej adresatów. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego, w tym decyzji o nakazie rozbiórki jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych przez niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do tej nieruchomości, to wówczas zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Z tych też przyczyn decyzja została skierowana do skarżących, które nie były inwestorem robót, jednakże w drodze umowy darowizny przejęły na siebie pożytki i ciężary związane z nabytą nieruchomością i są jej aktualnymi współwłaścicielkami. Dalej organ wskazał, że ewentualne racje społeczne, względy celowościowe oraz skutki finansowe wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą być brane pod uwagę w toku przedmiotowego postępowania. 2. Skargę na decyzję WINB złożyły w terminie E. T-G. oraz A.T. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: a) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędną odbiegające od treści materiału dowodowego ustalenie, że na przedmiotowej działce taras powstał gdy właścicielami byli M.T. i B.T., podczas gdy ustalenie to jest dowolne i niezgodne z rzeczywistością, a organ nie zwrócił się do poprzednich właścicieli – M.T., K. T-P. oraz K.P. do złożenia wyjaśnień, co czyni zaskarżoną decyzję bezprzedmiotową; b) art. 80 k.p.a. przez odbiegające od treści całokształtu materiału dowodowego ustalenie; podmiotu obowiązanego do rozbiórki, skutkujące błędnym przyjęciem, że rozbiórki winien dokonać obecny właściciel nieruchomości, podczas gdy celowym i zasadnym w realiach niniejszej sprawy jest niewątpliwie obciążenie tym obowiązkiem podmiotu, który rzeczony obiekt wybudował podczas, gdy organ błędnie ustalił inwestora i powierzchnię tarasu, co czyni zaskarżoną decyzję bezprzedmiotową. 3. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 4. Prawomocnym postanowieniem tutejszego sądu z dnia 27 listopada 2020 r. skarga została odrzucona (por. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. wydane w tej sprawie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Sprawa została rozpoznana po zawiadomieniu stron oraz umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). 6. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.; dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). 7. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy co dotyczy stanu przeszłego jak i aktualnego. Na tle dokumentów zgromadzonych przez organ i pochodzących z różnych źródeł wiarygodne jest twierdzenie organu, że przedmiotowy taras powstał po nabyciu działki nr [...] przez M. i B.T. czyli po [...] października 2004 r., a przed jej nabyciem przez E. T-G. oraz A.T. Jak ustalił organ I instancji w pierwotnym stanie budynku zbudowanym na podstawie decyzji o zabudowie z 1972 r. taras nie występował, w dokumentacji nie ma też żadnego wniosku dotyczącego tego tarasu, ani też żadnej zgody na jego wybudowanie. Niewątpliwie jego nielegalne pobudowanie nastąpiło znacznie później, już po rządami aktualnie obowiązującego Prawa budowalnego. Okoliczności te rozważył dokładnie i przekonywująco organ I instancji wskazując dlaczego taras mógł zostać pobudowany dopiero w momencie, gdy właścicielami sąsiadujących i pełniących różne funkcje działek zostały te same osoby czyli M. i B.T., którzy w dniu [...] października 2004 r. nabyli zarówno działkę nr [...], jak i działkę nr [...]. Poprzedni właściciele działki nr [...] nie byli bowiem właścicielami działki nr [...]. Twierdzenia skarżących w tym zakresie, podobnie jak dotyczące wielkości tarasu ustalonej podczas wizji organu I instancji nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione, a tym bardziej wykazane. Dlatego zarzuty w tym względzie nie znajdują, zdaniem Sądu, potwierdzenia. 8. Dla wyniku sprawy najistotniejsze jest jednak to, co wiąże się możliwością legalizacji tej zabudowy w świetle niewątpliwego faktu, że taras stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie tzw. noweli wrześniowej z 2020 r., (co wynika z art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy. Przepis ten znajduje zastosowanie do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy. Jeśli chodzi o taras to jego pojęcie nie zostało zdefiniowane w ustawie - Prawo budowalne, jednakże występuje w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Niemniej nawet przed wejściem w życie tego rozporządzenia nie budziło wątpliwości, że taras stanowi wraz z budynkiem mieszkalnym całość funkcjonalno-użytkową zapewniając jego obsługę i jako taki stanowi zatem część budynku mieszkalnego. Od wielu lat przyjmuje się bowiem w orzecznictwie i doktrynie, że dobudowanie tarasu nie stanowi ani modernizacji, ani konserwacji budynku, ale rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., II OSK 163/16, CBOSA). W sytuacji, gdy jego pobudowanie nastąpiło bez pozwolenia na budowę organy są obowiązane zastosować tryb przewidziany art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., II OSK 1526/18, CBOSA). 9. Brak wymaganego pozwolenia na rozbudowę legalnie wzniesionego budynku poprzez wykonanie tarasu obligował organ nadzoru budowlanego do zbadania, czy w sprawie zachodzi możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wdrożenie procedury legalizacji w świetle tego przepisu było dopuszczalne tylko wtedy, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym też zakresie organ ustalił, co nie budzi żadnych wątpliwości, że obie działki są objęte postanowieniami wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powołanym przez organy § 5 ust. 5 pkt 8 planu dla terenów oznaczonych na załączniku graficznym symbolem UT/4, do których należy działka nr [...], obowiązuje bezwzględny zakaz ich zabudowy obiektami budowalnymi. Wskazać należy, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlanego są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA nr 6/2014 r., poz. 89). Z ustaleń organów, które również są poparte dokumentami i nie budzą wątpliwości wynika, że działka nr [...] od początku stanowiła grunt rolny, a zatem niezależnie od tego, czy taras został zbudowany przed wejściem w życie planu taka zabudowa nie mogłaby na tej działce legalnie powstać, gdyż była niezgodna z przeznaczeniem terenu. W takiej też sytuacji nie ma już znaczenia to, czego nie uwzględnił organ II instancji i o czym nie poinformowała organu ani sądu A.T., że od dnia [...] czerwca 2021 r. stała się ona właścicielką działki nr [...], nabywając ją od B.C. (por. aktualny stan KW nr [...]). Podstawą nakazu rozbiórki trasu w niniejszej sprawie nie jest bowiem to, że został on pobudowany na cudzym gruncie bez wymaganej zgody właściciela, lecz to, że został on pobudowany bez pozwolenia na budowę na działce, na której taka zabudowa nie jest w ogóle dopuszczalna. 10. Jeśli chodzi o główną podnoszoną przez skarżącą kwestię to jest adresata decyzji trafnie organy wskazują, że inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę – co do zasady – tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 714/16, CBOSA). Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, a to, że część tarasu znajduje się obecnie na nieruchomości (działce nr [...]), stanowiącej od [...] czerwca 2021 r. własność A.T., tym bardziej potwierdza prawidłowość wydanych przez organy decyzji. Kwestie związane z ewentualną odpowiedzialnością faktycznego inwestora (inwestorów), którzy wybudowali taras względem osób zobowiązanych do jego rozbiórki czyli aktualnych właścicieli nieruchomości nie mieszczą się natomiast w ramach postępowania administracyjnego (budowlanego) i dotyczą roszczeń cywilnoprawnych. 11. Wbrew zarzutom skarżącej w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa, a także odpowiada wynikającej z art. 11 kpa zasadzie przekonywania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił. 12. Dodatkowo wyjaśnić należy, że choć po prawomocnym odrzuceniu skargi E. T-G. formalnie jedyną skarżącą pozostała A.T. to E. T-G. jest uczestniczką postępowania sądowego na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Z tych względów zachowuje wszelkie uprawnienia procesowe, a ze względu na to, że jest współwłaścicielką nieruchomości – działki nr [...] wydany wyrok i jego skutki również jej dotyczą.