II SA/Go 504/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta, działając m.in. jako reprezentujący właściciela nieruchomości (Miasto), na których znajdują się drogi przy ul. [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...]. W treści skargi reprezentujący stronę skarżącą pełnomocnik profesjonalny zawarł skierowany do organu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a na wypadek nieuwzględnienia w/w wniosku, wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez tutejszy Sąd. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podniósł, iż na podstawie zaskarżonej decyzji inwestor uprawniony jest do rozpoczęcia budowy, a do prawomocnego rozstrzygnięcia planowany pawilon (powinno być zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdyż tego dotyczy zaskarżona decyzja) może zostać nawet wybudowany. Natomiast w przypadku gdyby ponowne rozpoznanie sprawy doprowadziło do wydania ostatecznej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mogłoby to doprowadzić do powstania skutków trudnych do odwrócenia oraz wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, która mogłaby powstać w związku z koniecznością ewentualnego uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestora) odnosząc się do wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej stwierdził, iż jest on bezpodstawny i zmierzający do wyrządzenia szkody uczestnikowi postępowania, mając na uwadze, że jego ewentualne uwzględnienie narazić może na straty finansowe inwestora uniemożliwiając mu rozpoczęcie prac budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż - jak wynika z akt sprawy - Wojewoda nie rozpoznał skierowanego do niego wniosku strony skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, co oznaczało, wraz z przekazaniem skargi przez organ do tutejszego Sądu, że zaktualizował się wniosek strony skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skierowany do tutejszego Sądu. W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku Sąd uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W tym zakresie wyjątek od w/w zasady ustanawia treść art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którą po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie cyt. art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1841/09, post. NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 415/11, dostępne w CBOSA). Interpretacja art. 61 § 3 p.p.s.a. nasuwa wniosek, iż strona skarżąca zgłaszając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jej wykonania. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Natomiast obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny wskazanych przez stronę skarżącą okoliczności. Zatem ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa zawsze na wnioskodawcy. Wnioskodawca obowiązany jest wyjaśniać, na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wnioskodawca musi powołać się na konkretne i dotyczące swojego interesu prawnego okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Rozstrzygając wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd ocenia go zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, gdyż konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Przy czym wstrzymanie wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę traktowane powinno być jako rozwiązanie wyjątkowe, mając na uwadze, iż wykonanie takiej decyzji stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. tj. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako P.b.) prawa zabudowy. Szczególny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a ust. 1 P.b., zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (por. postanowienia: NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 54/12 i z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II OZ 1026/05, CBOSA). Podkreślić należy także, iż prowadzenie prac przez inwestora w oparciu o ostateczną decyzję, pomimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II OZ 999/18, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08, CBOSA). Wobec tego, aby Sąd mógł stwierdzić, czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie NSA z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10, CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie strona skarżąca, która nie jest inwestorem, nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Pełnomocnik strony skarżącej uzasadniając wniosek o wstrzymanie wskazał na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wynikające z realizacji inwestycji i ewentualną koniecznością uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej, w sytuacji gdy ponowne rozpoznanie sprawy mogłoby doprowadzić do wydania ostatecznej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pełnomocnik strony skarżącej nie wskazał zatem na okoliczności grożące stronie skarżącej niebezpieczeństwem doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków wiążących się z wykonaniem zaskarżonej decyzji, ani też ich nie uprawdopodobnił. Na podstawie akt sprawy także brak jest podstaw do przyjęcia, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki, o których mowa w cyt. art. 61 § 3 p.p.s.a. Dodać należy, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje bowiem od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.