II SA/Go 510/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2009 r., nr XXXV/24/09 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 1-3 oraz § 6 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. 29 czerwca 2009 r. Rada Miejska, powołując się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), podjęła uchwałę nr XXXV/24/09 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Pismem z [...] czerwca 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w szczególności w części dotyczącej §4, § 6, § 12 i § 13. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności: - rażące naruszenie art. 90d ust. 2 u.s.o. poprzez wskazanie w §4 ust. 1 pkt 1 uchwały, iż stypendium szkolne może być udzielone w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, realizowanych w szkole w ramach planu nauczania, w szczególności udziału w wyrównawczych zajęciach edukacyjnych i innych przedsięwzięciach realizowanych przez szkołę jak: wyjścia do teatru, na wycieczki szkolne, zielone szkoły, obozy edukacyjne, itp., poprzez wskazanie w pkt 2, iż stypendium szkolne może być udzielone w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą, w szczególności nauki języków obcych, zajęciach muzycznych, komputerowych, sportowych i innych, a w pkt 3 m.in., iż pomoc rzeczowa zależna jest od zainteresowania ucznia i jego uzdolnień, - rażące naruszenia art. 90d ust. 9 u.s.o. poprzez wskazanie w § 6, iż wysokość stypendium ustala się w wysokości w 80% kwoty o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - rażące naruszenie przepisu art. 90f w zw. z art. 90d ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez wskazanie w § 12 i § 13 uchwały, iż podstawą wypłaty stypendium i zasiłku jest przedstawienie faktury, rachunku lub dowodu wpłaty, a nadto poprzez wskazanie w § 12 pkt 2 uchwały, iż wypłata stypendium następuje jako zwrot całości lub części poniesionych wcześniej przez ucznia wydatków. W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia prawa prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę Gmina wniosła o umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego albowiem 26 czerwca 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XLI.68.2017 w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, zgodnie z postanowieniami której traci moc zaskarżona uchwała. Na rozprawie prokurator oświadczyła, że podtrzymuje skargę, z tym zastrzeżeniem, że cofa skargę w zakresie stwierdzenia nieważności § 12 i § 13 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie wnosi o umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia ( vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów ( vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej nr XXXV/24/09 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu sformułowanego w odpowiedzi na skargę – umorzenia postępowania sądowadministracyjnego – wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały, nie stanowi o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i nie przesądza o zbędności wydania wyroku z w sprawie. Odnosząc się natomiast do stanowiska prokurator zgłoszonego na rozprawie - cofnięcia skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 12 i § 13 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie wniosku o umorzenie postępowania, uznać należało – wobec wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości – iż jest to wycofanie się z zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 90f w zw. z art. 90d ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez wskazanie w § 12 i § 13 uchwały, iż podstawą wypłaty stypendium i zasiłku jest przedstawienie faktury, rachunku lub dowodu wpłaty, a nadto poprzez wskazanie w § 12 pkt 2 uchwały, iż wypłata stypendium następuje jako zwrot całości lub części poniesionych wcześniej przez ucznia wydatków. Zgodnie z treścią art. 90d ust. 2 pkt 1 u.s.o., stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą. Tymczasem w § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zawarto zapis, iż stypendium szkolne może być udzielone w formie częściowego lub całkowitego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, realizowanych w szkole w ramach planu nauczania w szczególności udziału w wyrównawczych zajęciach edukacyjnych, i innych przedsięwzięciach realizowanych przez szkołę jak: wyjścia do teatru, na wycieczki szkolne, zielone szkoły, obozy edukacyjne itp., a w pkt 2, że stypendium szkolne może być udzielone w formie całkowitego lub częściowego pokrycia udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą, a w szczególności nauki języków obcych, zajęciach muzycznych, komputerowych, sportowych i innych. Słuszne jest zatem stanowisko strony skarżącej, iż nie zawarcie w uchwale zapisu, iż chodzi o zajęcia wykraczające poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, stanowi istotną i nieuprawnioną modyfikację przepisu u.s.o. W § 4 ust. 1 pkt 3 wskazano, iż stypendium szkolne może być udzielone w formie pomocy rzeczowej zależnej od zainteresowania ucznia i jego uzdolnień, w tym w szczególności zakupu podręczników szkolnych, wydawnictw encyklopedycznych, słowników, przyborów szkolnych, stroju sportowego, zakup komputera oraz oprogramowań edukacyjnych, dofinansowanie kosztów założenia internetu, dofinansowanie kosztów abonamentu internetowego, zakup lub dofinansowanie do zakupu biletu miesięcznego, zakup instrumentów muzycznych, i innych rzeczy i usług niezbędnych w cyklu edukacyjnym. Ustawodawca jednak w art. 90d ust. 1, jako kryterium udzielania stypendium, w tym w formie rzeczowej, przewidział tylko trudną sytuację materialną ucznia. Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, iż zmodyfikowanie w tym zakresie przepisów ustawowych i ich zawężenie stanowi istotne naruszenia prawa. Tak więc w odniesieniu do zakwestionowanych skargą regulacji § 4 ust. 1 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały zachodziły podstawy do stwierdzenia ich nieważności jako istotnie naruszających art. 90d ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.o. Zasadny i skutkujący stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., okazał się też zarzut dotyczący § 6 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jego treścią wysokość miesięcznego stypendium szkolnego ustala się w wysokości w 80% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z poźn. zm.). W myśl natomiast art. 90d ust. 9 u.s.o. stypendium szkolne nie może być niższe miesięcznie niż 80% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm.) i nie może przekraczać miesięcznie 200% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Nie ulega zatem wątpliwości – i w tym zakresie rację ma skarżący – że zawarcie w uchwale zapisu tej treści sugeruje, iż stypendium przyznawane jest w wysokości 80% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a według zapisów ustawy jest to dolna granica przyznawanego stypendium. W ocenie Sądu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o co wnosił skarżący, bowiem określenie niektórych tylko form stypendium szkolnego oraz sposobu ustalania jego wysokości (w sposób istotnie naruszający prawo), stanowi jedynie niewielki fragment zaskarżonej uchwały w której znajdują się także przepisy regulujące tryb i sposób przyznawania stypendium szkolnego oraz przepisy regulujące tryb i sposób ustalania zasiłku szkolnego, których skarżący nie kwestionuje. W tym stanie orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (art. 151 p.p.s.a.).