II SA/Go 511/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 17 marca 2005 r., nr XVII/133/05 w sprawie regulaminu udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym stwierdza nieważność § 4, § 6 pkt 2 i 3 oraz § 14 zaskarżonej uchwały. 17 marca 2005 r. Rada Miejska, powołując się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), podjęła uchwałę nr XVII/133/05 w sprawie regulaminu udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Pismem z [...] maja 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części dotyczącej §4, § 6 pkt 2 i 3, § 14. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności: - rażące naruszenia art. 90d ust. 9 u.s.o. poprzez nie wskazanie w § 4, iż stypendium szkolne nie może być niższe niż 80% kwoty o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nadto niewskazanie w pkt 1 kryteriów (za wyjątkiem dochodu) na podstawie których możliwe jest uzyskanie stypendium w wysokości do 150% kwoty o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - rażące naruszenie art. 90d ust. 2 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikację w § 6 pkt 2 i 3 uchwały form w jakich może być przyznawane stypendium szkolne, - rażące naruszenie przepisu art. 90e pkt 2 u.s.o. poprzez nieuprawnione zawężenie możliwości otrzymania zasiłku szkolnego w formie innej niż świadczenie pieniężne co wskazano w § 14 uchwały. W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia prawa prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej §4, § 6 pkt 2 i 3, § 14 uchwały. Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu uznał zarzuty skargi na zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia ( vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów ( vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej nr XVII/133/05 w sprawie regulaminu udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione. Zgodnie z treścią 90d ust. 9 u.s.o. stypendium szkolne nie może być niższe miesięcznie niż 80% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm., dalej jako u.ś.r.) i nie może przekraczać miesięcznie 200% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Według § 4 skarżonej uchwały wysokość stypendium szkolnego w danym roku szkolnym wynosi miesięcznie: 1) do 150% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., jeżeli miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia nie jest większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, 2) do 200% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. jeżeli: - miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia nie jest większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, - w rodzinie ucznia występuje m.in.: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka i długotrwała choroba, wielodzietność , brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Analiza treści cyt. przepisów nie pozostawia wątpliwości – i w tym zakresie rację ma skarżący –, iż w cyt. treści uchwały nie wskazano, że stypendium szkolne nie może być niższe niż 80% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Zatem nie podano ustawowo określonej dolnej granicy przyznawanego stypendium, a jedynie górną, co mogłoby sugerować możliwość przyznania stypendium poniżej ustawowej kwoty minimalnej. Ponadto zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż w § 4 pkt 1 tiret pierwszy uchwały nie wskazano kryteriów (poza kryterium dochodowym), na podstawie których możliwe jest uzyskanie stypendium w kwocie do 150% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., podczas, gdy w tirecie drugim określone zostały kryteria nawiązujące do ustawowych przesłanek przyznania stypendium szkolnego z art. 90 d ust. 1 u.s.o. Powyższe w istocie może prowadzić do budzić wątpliwości interpretacyjne i wskazywać na możliwość przyznania stypendium szkolnego w oderwaniu od przyczyn, przesłanek określonych w u.s.o. W § 6 skarżonej uchwały wskazano, iż stypendium szkolne może być udzielane w formie: 1) całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą, 2) pomocy rzeczowej, w tym o charakterze edukacyjnym, 3) pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania, 4) świadczenia pieniężnego. Tymczasem zgodnie z treścią art. 90d ust. 2 u.s.o., pkt 1 - stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą, pkt 2 – pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników. W myśl ust. 4 cyt. artykułu stypendium szkolne może być udzielane uczniom szkół ponadgimnazjalnych oraz słuchaczom kolegiów pracowników służb społecznych, także w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania. Analiza cyt. § 6 pkt 2 i 3 uchwały na tle przytoczonego przepisu u.s.o. wskazuje na powtórzenia i modyfikacje zapisów ustawy. W pkt 2 § 6 wpisano bowiem jako formę stypendium szkolnego pomoc rzeczową, w tym o charakterze edukacyjnym, tymczasem ustawa formę tą określiła odmiennie w sposób węższy niż w uchwale tzn. pomoc rzeczowa o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakup podręczników. W tych okolicznościach uznać należało, iż w zakresie § 6 pkt 2 naruszono granice upoważnienia uchwałodawczego określone w art. 90 f w zw. z art. 90 d ust. 2 pkt 2 u.s.o. Z kolei w § 6 pkt 3 uchwały określono jako formę stypendium szkolnego pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania, co sugeruje odniesienie do całości kosztów, podczas, gdy w art. 90d ust. 2 pkt 1 u.o.s.o. mowa o całkowitym lub częściowym pokryciu takich kosztów. Wobec powyższego § 6 pkt 3 uchwały także budzi niedopuszczalne wątpliwości interpretacyjne na tle przepisów ustawy będącej podstawą podjęcia uchwały. Podobna sytuacja dotyczy § 14 uchwały, zgodnie z którym zasiłek szkolny przyznawany jest jednorazowo w formie świadczenia pieniężnego. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 90e ust. 2 u.o.s.o. zasiłek szkolny może być przyznawany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymanego stypendium szkolnego. Powyższe wskazuje, iż organ uchwalając § 14 usunął możliwość przyznania zasiłku w innej formie niż pieniężna mimo, iż ustawa przewiduje także zasiłek w formie rzeczowej. Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych. Dodać należy, iż że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o treść art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.