II SA/Go 518/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r., [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2025 roku I. stwierdza nieważność § 7 i § 11 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Dnia [...] marca 2025 r. Rada Miejska w [...]działając na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580, z 2022 r. poz. 2375, dalej jako u.o.z.) podjęła uchwałę Nr XII/74/2025 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2025 roku. Pismem z [...] sierpnia 2025 r. [...] w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w części dotyczącej § 5 ust. 1, § 7, § 8, § 9, § 11 oraz uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. w zakresie § 5 ust. 1 uchwały - istotne naruszenie art. 11a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 24 u.o.z. przez powierzenie zapewniania miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku dla zwierząt podmiotowi niespełniającemu definicji ustawowej schroniska dla zwierząt, co stanowi niewypełnienie ustawowej normy kompetencyjnej; 2. w zakresie § 7 uchwały - istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. przez określenie, że prowadzone będą poszukiwania wyłącznie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, podczas gdy ustawa nie ogranicza poszukiwań tylko do nowych właścicieli, co stanowi przekroczenie ustawowej normy kompetencyjnej; 3. w zakresie § 8 uchwały - istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. przez nieskonkretyzowanie osób prowadzących opiekę nad kotami wolnożyjącymi oraz brak regulacji dotyczących społecznych opiekunów kotów, powodujące że przepis ten jest zbyt ogólnikowy, co stanowi niewypełnienie ustawowej normy kompetencyjnej; 4. w zakresie § 9 uchwały - istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. przez błędną jego wykładnię i wskazanie, że usypianie ślepych miotów dotyczyć będzie wszystkich zwierząt, podczas gdy właściwa interpretacja ustawy wskazuje, że powinno dotyczyć wyłącznie zwierząt bezdomnych, co stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej; 5. w zakresie § 11 uchwały - istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. przez niewskazanie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na wykonanie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz niepowiązanie skonkretyzowanych kwot z poszczególnymi zadaniami programu, co stanowi niewykonanie ustawowej normy kompetencyjnej; 6. istotne naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez sporządzenie wyłącznie formalnego uzasadnienia uchwały i nieujawnienie w nim rzeczywistych motywów prawodawcy lokalnego, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego oraz działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy [...] kosztów procesu, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) z decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. [...]w [...] dot. spełniania wymagań weterynaryjnych wymaganych przy prowadzeniu działalności związanej z prowadzeniem schroniska dla zwierząt celem wykazania faktu posiadania przez [...] stosownych uprawnień do prowadzenia schroniska w miejscowości [...], braku naruszenia przez organ Gminy [...] art. 11a u.o.z.; 2) umowy [...]z dnia [...] lutego 2025 r., oba na okoliczność braku naruszenia przez organ art. 11a u.o.z. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, iż w myśl art. 11 ust. 4 u.o.z. organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. W tym miejscu Gmina [...] wyjaśnia, iż [...], w ramach realizacji swoich statutowych celów prowadziła dotychczas kilka schronisk, m.in. w miejscowości [...] i [...]. Z tego tytułu w § 5 zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że: zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy [...] będzie realizowane poprzez: 1. Przyjmowanie zwierząt bezdomnych do schroniska prowadzonego przez [...] z siedzibą w miejscowości [...], z którą Gmina [...] ma podpisaną umowę. W zacytowanym fragmencie Rada Miejska w [...] nie wskazała, iż zwierzęta bezdomne będą przyjmowane do schroniska w miejscowości [...]. Wybór docelowego schroniska nastąpił mocą umowy między stronami, której kopię przedkładam w załączeniu. Z powyższego dokumentu wynika, że zwierzęta bezdomne z terenu Gminy [...] mają być przyjmowane do schroniska w [...]. Jednocześnie zaznaczam, że [...] posiada uprawnienia do prowadzenia schroniska w [...], w tym dysponuje ważnym numerem identyfikacyjnym nadanym decyzją [...] w [...]. Na dowód powyższego załączam kopię decyzji [...] w [...]. Wobec powyższego zarzut w zakresie powierzenia obowiązku zapewnienia miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku dla zwierząt podmiotowi niespełniającemu ustawowych przesłanek do prowadzenia schroniska jest w całości chybiony. Dalej Burmistrz powołując się na art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej jako "u.s.g.") wskazał, że o nieważności uchwały przesądzają wyłącznie istotne naruszenia. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tymczasem z wywodów skargi, w kontekście pozostałych zarzutów wynika, iż skarżący [...] nie zarzuca on Radzie Miejskiej w [...] brak zawarcia w treści zaskarżonej uchwały obligatoryjnych elementów, o których mowa wart. 11a ust. 2 u.o.z., a w konsekwencji przekroczenie norm kompetencyjnych, lecz wyłącznie zarzuca brak kompletnych i szczegółowych regulacji w podanym zakresie. Taka ocena jednak zdaniem organu, nie mieści się w zakresie istotnych wad powodujących uchylenie zaskarżonej uchwały. Pogląd [...] wkracza w obszar celowości skorzystania z delegacji ustawowej, a nie mieści się w kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Obowiązki gminy w art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 4 i pkt 6 u.o.z. zostały uregulowane w sposób konkretny i zrozumiały poprzez wskazanie działań, jakie muszą zostać podjęte, aby osiągnąć cel oznaczony w ww. przepisie. Ustawodawca nie wymaga, by organ jednostki samorządu terytorialnego dokonał rozwinięcia ww. podstaw, uszczegółowienia ich w aktach prawa miejscowego, a jedynie by zawarł obligatoryjne elementy w taki sposób, by możliwe było ich skuteczne wykonanie, urzeczywistnienie. Innymi słowy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie może być przy tym zbyt sztywny i szczegółowy. Organ zauważył, że Rada Miejska w [...] spełniła swój ustawowy obowiązek w zakresie ujęcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi kluczowych i obligatoryjnych kwestii, w sposób umożliwiający ich pełną i skuteczną realizację. Nie jest również, w ocenie organu zasadny zarzut odnośnie ograniczenia w zaskarżonej uchwale zadania Gminy [...] do poszukiwania wyłącznie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Pozyskiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywa się w drodze działań nie władczych i w ramach omawianej regulacji nie jest możliwe wymienienie wszystkich form, przy wykorzystaniu których takie działania będą podejmowane. Regulacja zawarta w § 7 zaskarżonej uchwały ma charakter przykładowy. Stanowi wyraz polityki Gminy [...], a jednocześnie charakter deklaracji, dążenia przez Gminę [...] do zapewnienia bezdomnym, porzuconym zwierzętom opieki w przypadkach, gdy nie udało odnaleźć się ich prawowitych, pierwotnych właścicieli. Zamieszczenie w przywołanym przepisie innych przykładowych form wykorzystywanych dla propagowania przyjmowania bezdomnych zwierząt, szukania im domów, nie zmieniłoby, tak jak to kreuje skarżący charakteru prawnego kwestionowanego przepisu, ponieważ w dalszym ciągu na podmiocie obowiązanym do realizacji tego zadania spoczywa obowiązek poszukiwania możliwie najskuteczniejszych rozwiązań i działań zmierzających do uzyskiwania przez zwierzęta właścicieli. W konsekwencji uznać należy, że podniesiony zarzut nie jest trafny i usprawiedliwiający uchylenie kwestionowanej uchwały w całości. Gmina [...] nie ustaje w próbach poszukiwania pierwotnych właścicieli przyjmowanych zwierząt. Działania te w praktyce są jednak mało skuteczne. Niewielu dotychczasowych właścicieli zgłasza się do Gminy [...] w sprawie zagubionych zwierząt. Z doświadczenia Gminy [...] można wyciągnąć wniosek, iż w większości wypadków porzucenie, zagubienie zwierząt jest celowe i definitywne. W § 8 wskazano, że: sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi będzie realizowane poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom kotów oraz podejmowanie interwencji w sprawach wolno żyjących kotów z terenu Gminy [...]. Tym samym Gmina [...] zobowiązała się w myśl art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z. do zapewnienia wolno żyjącym kotom pożywienia poprzez zakup specjalistycznej karmy, a następnie przy pomocy społecznych opiekunów wydania jej zwierzętom, a w konsekwencji wypełniła ustawowy obowiązek. Ponadto w materii jaką jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi wykluczona jest możliwość szczegółowej, kauzalnej regulacji, w szczególności w zakresie sposobów, miejsc dokarmiania wolno żyjących kotów. Wynika to z faktu, że niemożliwe jest precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących oraz konkretnej ilości potrzebnej dla nich karmy, bowiem społeczni opiekunowie dokarmiają koty w różnych miejscach, wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, z natury rzeczy, nie są niezmienne. Skoro w uchwalonym programie, w myśl art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzujące przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt) nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Tym bardziej, że jak wskazano, miejsca, w których przebywają wolno żyjące koty mogą ulegać zmianom, co implikuje także zmiany w zakresie sposobów ustalania tych miejsc. Podobnie nietrwałe byłoby ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadań określonych w § 8 uchwały, gdyż cechą charakterystyczną organizacji społecznych jest działanie oparte na wolontariacie, co może oznaczać wymianę członków takich organizacji i uniemożliwia ustalenie w akcie prawa miejscowego trwałej listy podmiotów realizujących określone w nim zadania. Z przepisów u.o.z. nie wynika obowiązek realizowania dokarmiania kotów wolno żyjących przez podmiot skonkretyzowany, wyspecjalizowany, stąd brak przesłanek do kwestionowania możliwości dokarmiania tej grupy zwierząt przez społecznych opiekunów tych kotów. Obowiązki gminy wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. są uregulowane w sposób konkretny i zrozumiały poprzez wskazanie działań jakie zostaną podjęte dla osiągnięcia ustawowo określonego celu. Jednocześnie organ zauważył, że w chwili podjęcia uchwały Gmina [...] nie dysponowała aktualnym wykazem społecznych opiekunów, z uwagi na brak chętnych w zakresie sprawowania takowej funkcji. W związku z tym ww. zapis był wyrazem gotowości do pomocy każdemu, kto się do gminy zgłosi ze sprawą potrzeby dokarmiania wolno żyjących kotów. Nie doszło również do naruszenia art. 11 a ust. 2 pkt 6 u.o.z., albowiem wskazane w tym przepisie zadanie polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów tej ustawy nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna. Wynika to bezsprzecznie z celu ustawy, jakim jest ochrona zwierząt bezdomnych. Zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczą wyłącznie zwierząt bezdomnych, nawet jeśli w treści uchwały nie ma wpisanego słowa "bezdomny" lub "wolno żyjący". W związku z powyższym, zdaniem organu skarżący nadinterpretuje postanowienia zaskarżonej uchwały, które doprowadziły go do błędnego przyjęcia, iż Rada Miejska w [...] nie wykonała swojego ustawowego obowiązku. Nie został również naruszony art. 11a ust. 5 u.o.z, który stanowi, że program zawiera określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Organ Gminy [...] w treści § 10 zaskarżonej uchwały wskazał kwotę środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z programu w wysokości 30.000,00 zł. Ponadto w § 11 ust. 2 u.o.z. zaskarżonej uchwały wskazano sposoby wydatkowania ww. środków poprzez zlecanie, zgodnie z zapotrzebowaniem, usług i dostaw, z zachowaniem przepisów obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, powszechnie przyjmuje się, że wskazanie sposobu wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W treści uchwały zostały wyszczególnione wszystkie możliwe do wykonania działania związane z realizacją Programu, a w konsekwencji nie doszło do naruszenia ustawowych obowiązków, które prowadziłyby do uznania uchwały za nieważną. Jednocześnie Burmistrz dodał, że wskazanie konkretnych kwot na poszczególne działania Gminy w związku z realizacją programu godziłoby w sposób oczywisty w cel jakiemu przyświeca u.o.z., tj. zapewnienie skutecznej ochrony dla zwierząt przy poszanowaniu ich praw jako istot żyjących. Gmina przy założeniu sztywno określonych ram, wysokości wydatków na poszczególne zadania nie miałaby możliwości niesienia skutecznej, aktywnej pomocy bezdomnym zwierzętom w kwestiach, które aktualnie byłyby najważniejsze. Za nietrafny organ uznał zarzut dotyczący niewłaściwego skonstruowania uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Podkreślił, że uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego (Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego, praca zbiorowa pod red. D. Szafrańskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 50-51). Organ podzielił stanowisko, że przepis § 131 ust. 1 zasad techniki prawodawczej, stanowi wzorzec poprawnej legislacji (procesu legislacyjnego), który należy rozumieć jako powinność organu samorządu. Niedochowanie tej powinności nie może jednak bezwzględnie skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej "będzie aktem wadliwym, ale ważnym". Dopiero ustalenie, iż naruszenie wymagań określonych w zasadach techniki prawodawczej przy wydaniu zaskarżonej uchwały (tj. brak uzasadnienia do jej projektu lub do uchwały) jest na tyle poważne, że uzasadnia zarzut naruszenia nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji (wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i zasady demokratycznego państwa prawnego), mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa. Na etapie uchwalania projektu zaskarżonej uchwały posiadała ona uzasadnienie. Wskazano w nim, że corocznym obowiązkiem każdej gminy jest uchwalenie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności. Skoro przedmiotowa uchwała na etapie jej projektowania posiadała uzasadnienie, to nie oznacza, że jest ona nieważna. Nakaz dołączenia uzasadnienia do aktu prawa miejscowego (uchwały rady gminy) albo do jego projektu nie wynika z u.s.g., Także w u.o.z. na podstawie, której uchwalona została przedmiotowa uchwała, nie przewidziano obowiązku dołączania uzasadnienia do projektu uchwały lub do podjętej uchwały. W tym stanie rzeczy brak regulacji ustawowej uniemożliwia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powyższych względów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. [...] jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W u.s.g. przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowi uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2025 r., Nr XII/74/25 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2025 roku. Nie budziło wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut [...] podnoszącego, że § 5 ust. 1 uchwały istotnie narusza prawa. § 5 ust. 1 uchwały stanowi, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy [...] będzie realizowane poprzez: przyjmowanie zwierząt bezdomnych do schroniska prowadzonego przez [...] z siedzibą w miejscowości [...], z którą Gmina [...] ma podpisaną umowę. Zgodnie z art. 4 pkt 25 u.o.z. przez "schronisko dla zwierząt" - rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1075). Należy zauważyć, że w treści przytoczonego przepisu Rada Miejska w [...] nie wskazała, iż zwierzęta bezdomne będą przyjmowane do schroniska w miejscowości [...]. Wybór docelowego schroniska nastąpił mocą umowy między stronami, która - co istotne – została zawarta przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. uzależnione będzie od ewentualnego podpisania umowy z podmiotem wskazany w uchwale (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., II SA/Op 247/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Z powyższego dokumentu załączonego do odpowiedzi na skargę wynika, że zwierzęta bezdomne z terenu Gminy [...] mają być przyjmowane do schroniska w [...]. Nadto organ wskazał, że [...] posiada uprawnienia do prowadzenia schroniska w [...], w tym dysponuje ważnym numerem identyfikacyjnym nadanym decyzją [...] w [...]. Nie można zatem uznać, że Rada Miejska nie zapewniła bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Z tego względu zarzut w zakresie powierzenia obowiązku zapewnienia miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku dla zwierząt podmiotowi niespełniającemu ustawowych przesłanek do prowadzenia schroniska okazał się niezasadny. Należy podzielić stanowisko odnośnie istotnego naruszenia prawa w zakresie § 7 uchwały, w którym wskazano, że prowadzone będą poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W orzecznictwie wyjaśniono, że ograniczenie poszukiwań wyłącznie do nowych właścicieli nie jest zgodne z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego, w myśl której są to zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W tym miejscu zauważyć jednak należy, że z u.o.z. nie wynika, aby brak możliwości ustalenia dotychczasowego właściciela albo opiekuna musiał być stanem permanentnym (wyrok NSA z dnia 6 marca 2025 r., I OSK 24662/24, CBOSA). Zdaniem Sądu nie jest zasadne stanowisko [...], który zarzucił, że regulacja § 8 uchwały dotyczącego opieki nad wolno żyjącymi kotami jest zbyt ogólnikowa i stanowi niewypełnienie ustawowej normy kompetencyjnej. Zgodnie z jego treścią sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi będzie realizowane poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom kotów oraz podejmowanie interwencji w sprawach wolno żyjących kotów z tereny Gminy [...]. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że skonkretyzowanie w uchwale zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami nie jest możliwe do ujęcia w sposób obejmujący całokształt zagadnienia. Mianowicie, w sytuacji kotów wolno żyjących nie jest możliwe określenie konkretnego miejsca i sposobu ich dokarmiania, a działania takie są podejmowane dopiero po zgłoszeniach od mieszkańców, ponieważ koty wolno żyjące nie posiadają stałych miejsc przebywania. Dokarmianiem kotów zajmuje się Gmina w sposób stały w momencie, gdy zachodzi taka potrzeba. Zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2024 r., II SA/Ke 720/23, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2025 r., II SA/Go 569/24, CBOSA). Zbyt zatem daleko idącym poglądem jest uznanie, że w uchwale w sprawie programu opieki na zwierzętami konieczne jest wskazanie sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów, a także określenie szczegółowo częstotliwości dokarmiania kotów i ilości karmy przeznaczonej na dokarmianie (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 maja 2023 r., II SA/Go 149/23, wyrok w WSA w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SA /Bd 1450/221, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2025 r., II SA/Go 569/24, CBOSA). W wyroku z dnia 9 stycznia 2024 r., (I OSK 2012/22) NSA stwierdził, że przeciwko uznaniu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. za istotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. przemawiają względy aksjologiczne. Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę (art. 1 ust. 1 u.o.z.). Nie jest zasadny zarzut [...], że § 9 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo. Przepis ten dotyczy usypiania ślepych miotów zgodnie z wymogiem określonym w art. 11 a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Nie jest uzasadniona interpretacja wskazanej normy w ten sposób, że wprowadzona regulacja obejmuje również inne niż bezdomne zwierzęta. Takiemu rezultatowi sprzeciwia się wykładnia językowa i celowościowa (program dotyczy opieki nad zwierzętami bezdomnymi) (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3967/19, który zapadł w odmiennym stanie faktycznym). Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W odniesieniu do art. 11a ust. 5 u.o.z., można odnotować rozbieżność judykatury w kwestii sposobu rozumienia określenia "sposób wydatkowania" środków finansowych. Część sądów stoi na stanowisku, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, a przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Uznaje się zatem, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.( wyroki NSA z 24 maja 2024 r., I OSK 76/23, 23 czerwca 2023 r., I OSK 1321/22, z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20, CBOSA). Według innego poglądu, który Sąd podziela, zwraca się uwagę, że w art. 11a ust. 5 ustawy mowa jest nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Wprawdzie lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania, to jednak wskazanie sposobu wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, szczególnie jeżeli kilka działań realizowanych jest przez jeden podmiot (wyrok NSA z 24 maja 2024 r. I OSK 118/24, wyrok NSA z dnia 27 marca 2025 r., I OSK 2378/24, wyrok NSA z dnia 18 marca 2025 r., I OSK 2404/24, CBOSA wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., I OSK 1434/23, CBOSA). Kierując się również wskazanym powyżej stanowiskiem należy uznać, że § 11 uchwały w sposób istotny narusza prawo. § 11 ust. 1 uchwały odwołuje się do środków finansowych określonych w sposób ogólny w § 10. Rada Miejska nie dokonała zatem nawet ogólnego określenia środków dla kilku zadań. Nadto nie wszystkie zadania, których dotyczy program są objęte finansowaniem przewidzianym w § 11 ust. 1 (brak środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt). Z kolej przepis art. 11 ust. 2 uchwały jest bardzo ogólny i nie określa konkretnego sposobu wydatkowania tych środków. Rodzi to uzasadnioną obawę, czy rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Uprawnione jest zatem stanowisko, że Rada Miejska niewłaściwie zrealizowała upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. Z tego względu należy podzielić stanowisko [...] odnośnie § 11 uchwały. Wskazać równie trzeba, że wymóg dołączenia uzasadnienia do uchwały organu samorządowego jest jedynie postulatem de lege ferenda, a wprowadzanie takiego wymogu należy do ustawodawcy. Uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a wartość normatywną ma wyłącznie sam akt ("normy w nim zamieszczone"), natomiast jego uzasadnienie ma wartość jedynie informacyjną. W polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Zasadą jest, iż formalny brak uzasadnienia uchwały lub zarządzenia organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba przepis szczególny stanowi inaczej (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r., II GSK 1167/22, CBOSA). Jedynie w wyjątkowych przypadkach brak uzasadnienia uchwały może zostać uznany za istotne naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2025 r., II GSK 954/22, CBOSA). Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 ww. ustawy skargę oddalił (pkt II wyroku).