II SA/Go 522/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Pismem z dnia [...] października 2011 r. W.K. zawiadomił Prezydenta Miasta o usunięciu drzewa z gatunku modrzew. W wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego ustalono, iż drzewo rosło na działce rekreacyjnej tzw. ,,domu działkowca", którego teren wchodzi w skład działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców, Prezesem Rodzinnych Ogrodów Działkowych jest zaś W.K.. Pismem z dnia [...] października 20111 r. organ wszczął w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne z urzędu, którego stronami zostały Starostwo Powiatowe oraz Prezes Rodzinnych Ogrodów Działkowych – W.K.. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], działając na mocy art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia drzewa rosnącego na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przebieg niniejszego postępowania. Następnie powołując się na poczynione w toku postępowania ustalenia i brak jednoznacznych dowodów umożliwiających wskazanie sprawcy usunięcia drzewa postępowanie uznał organ za bezprzedmiotowe. Decyzja doręczona została stronom: Staroście Powiatu w dniu 15 grudnia 2011 r., Prezesowi ROD w dniu 20 grudnia 2011 r. Dodatkowo pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. (doręczonym w dniu 16 stycznia 2012 r.) organ zawiadomił W.K. o tym, iż postępowanie przeprowadzone w związku z jego zawiadomieniem z dnia [...] października 2011 r. zakończone zostało umorzeniem postępowania. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2012 r. W.K. skierował do organu pismo zaadresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zatytułowane ,,zażalenie", w którym wniósł o uchylenie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie usunięcia drzew, wyciągnięcie sankcji zgodnie z prawem od właściciela gruntu i wszczęcie dochodzenia odnośnie usunięcia drzew i ukarania winnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało odwołującego do podania kiedy i w jakich okolicznościach powziął wiadomość o będącej przedmiotem odwołania decyzji i jednocześnie do wykazania legitymacji do występowania w niniejszej sprawie jako strona. W odpowiedzi na wezwanie W.K. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazał, iż decyzję o umorzeniu otrzymał w dniu 16 lutego 2012 r. W dalszej części pisma odwołujący przedstawił okoliczności dokonania wycięcia drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] powołując się na treść art. 134 w zw. z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. nie została doręczona odwołującemu, gdyż nie był on stroną postępowania. Następnie organ powołując się na poczynione w ramach postępowania odwoławczego ustalenia wskazał, iż o wydaniu przedmiotowej decyzji odwołujący powziął wiadomość nie jak twierdzi w dniu [...] lutego 2012 r., ale [...] stycznia 2012 r. kiedy doręczone zostało odwołującemu pismo organu z dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem SKO od tej daty tj. od 16 stycznia 2012 r. liczyć należy termin do wniesienia odwołania przez W.K.. Organ podał, iż w dniu 16 lutego 2012r. odwołujący odebrał jedynie kserokopię decyzji z [...] grudnia 2011 r., o którą zwrócił się do organu w dniu 9 lutego 2012 r. Wobec powyższego organ stwierdził, iż odwołanie wniesione w dniu 22 lutego 2012 r. zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu, a samo odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co uzasadnia wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) dalej nazywaną p.p.s.a.. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02). Przeprowadzona w sprawie kontrola, w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu, w zakreślonych powyżej granicach wykazała trafność samego rozstrzygnięcia, lecz wadliwość uzasadnienia. W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że skarżący W.K. nie był przez organ I instancji traktowany jako strona i z tej racji decyzja nie została jemu doręczona z urzędu (art. 109 § 1 k.p.a.). Skarżący wprawdzie otrzymał odpis decyzji, lecz nastąpiło to na jego wniosek zawarty w piśmie z dnia [...] lutego 2012 roku. Stosownie do art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Natomiast art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje stronie. To zaś, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, ustalają organy na podstawie ogólnej normy zawartej w art. 28 kpa. Może jednak zaistnieć taka sytuacja, że osoba, której przysługuje status strony w postępowaniu, z jakichś względów nie była traktowana jako strona przez organ. W takiej sytuacji należy rozważyć, jak traktować odwołanie wniesione przez taką osobę, jak obliczać termin do wniesienia przez nią odwołania i w jakiej kolejności te dwie czynności powinny być wykonane. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (por. Andrzej Wróbel. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Lex). Świadczy o tym systematyka rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego "Odwołania". W myśl art.133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. W kolejnym przepisie art.134 k.p.a. znalazła się regulacja dotycząca pierwszej czynności organu odwoławczego - stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania albo uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 roku w spr. V SA 235/00 ). Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 roku w spr. II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 roku w spr. OPS 16/98, przyjęto, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." Zdaniem Sądu jednak organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać terminowość wniesienia środka odwoławczego, zaś dopiero w przypadku stwierdzenia zachowania terminu może zbadać czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony. Odwołanie jest czynnością procesową, której skuteczność zależy od jej dokonania w terminie. W przypadku niedochowania terminu art. 134 kpa nakazuje organowi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie, czy został zachowany termin do wniesienia odwołania, ma bowiem bardzo istotne znaczenie, ponieważ rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie prowadzi do kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). W przedstawionym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie we wyroku z dnia 28 stycznia 2012 roku w spr. II SA/Kr 1334/10. Nadto, zdaniem Sądu, dokonanie oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania jest proste i ogranicza się jedynie do kwestii proceduralnej. Powinno zatem poprzedzać bardziej skomplikowaną ocenę przymiotu strony, która to ocena wymaga zastosowania przepisów prawa materialnego i wiąże się z koniecznością dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie. W tym miejscu należy wskazać, że przepis art. 127 § 1 k.p.a. nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w instancji tylko tym podmiotom, które "były uznawane przez organ za strony", lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 roku w spr. I OSK 1126/09 oraz przytoczonych w tym wyroku orzeczeniach). Należy zatem ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji pierwszoinstancyjnej. Po tym dniu decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym należy stwierdzić, że ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez był dzień 29 grudnia 2011 roku, czyli czternasty dzień od najpóźniejszego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta, które nastąpiło 15 grudnia 2011 roku. Bezspornym jest, że W.K. wniósł odwołanie 22 lutego 2012 roku zatem po terminie. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W aspekcie powyższych rozważań Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe jednak jego uzasadnienie jest wadliwe. Takie uchybienie nie jest jednak wadą skutkującą uchyleniem trafnego rozstrzygnięcia, albowiem właściwe podstawy prawidłowego rozstrzygnięcia zostały wskazane wyżej. Organ w przypadku uchylenia postanowienia, po ponownym rozpoznaniu sprawy powtórzy to samo rozstrzygnięcie i sporządzi jedynie nowe uzasadnienie, według poglądów zawartych w uzasadnieniu wyroku a to zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Z tej racji uchylenie prawidłowego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania jest niecelowe albowiem byłoby naruszaniem ekonomii procesowej. Jak trafnie wskazał organ, skarżącemu nie doręczono decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie umorzenia postępowania, skoro W.K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją. Zarówno późniejsze doręczenie skarżącemu decyzji, jak również zawiadomienia o jej wydaniu w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 roku, nie ma żadnego znaczenia w kontrolowanej sprawie albowiem doręczone pisma posiadają jedynie charakter informacji publicznej. W piśmie z [...] lutego 2012 organ poinformował W.K., że na jego wniosek doręcza jemu kserokopię decyzji i to po dokonaniu anonimizacji. Z tej racji fakt doręczenia skarżącemu wymienionej decyzji nie sprowadza żadnych skutków w aspekcie obliczania terminu do wniesienia odwołania. W powyższym aspekcie stanowisko skarżącego, który początek biegu terminu do wniesienia odwołania oblicza od daty doręczenia jemu kserokopii decyzji jest błędne. Ubocznie wskazać należy, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566). Jednak wniosek o wznowienie nie był przedmiotem kontrolowanego postępowania, być może jest rozpatrywany w innej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.