II SA/Go 528/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...], wystawionych przez wierzyciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego ( dalej jako: PPIS lub wierzyciel) w stosunku do zobowiązanego P.M., Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził postępowanie egzekucyjne. 2. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, orzekł o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego z majątku zobowiązanego stwierdzając, że w postępowaniu tym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. 3. Powołując się na przepis art. 64c § 6a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( dalej jako: ustawa o pea ), organ egzekucyjny zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformował wierzyciela o wysokości obciążających go kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie 6.353,50 zł obejmujących opłaty manipulacyjne o jakich mowa w art. 64 § 6 ustawy o pea i opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnych – opłaty za zajęcie innych wierzytelności ( art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o pea). 4. Wierzyciel nie odniósł się do doręczonego mu zawiadomienia. 5. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r., PPIS wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie w całości kosztów egzekucyjnych, wskazanych w zawiadomieniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Powołując się na przepisy art. 64e § 1, § 2 pkt 2 i 3 ustawy o pea wskazywał na ważny interes publiczny oraz brak uzasadnienia obciążenia go kosztami zakończonej egzekucji, a także powstanie niewspółmiernych wydatków, spowodowanych egzekucją tych kosztów. Akcentował, że przedmiot postępowania administracyjnego jakie prowadził wobec P.M. dotyczył działań przeciwko wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych ( dopalaczy), co służyło ochronie zdrowia publicznego. Wskazywał też swój charakter jako jednostki sektora finansów publicznych, która nie ma zaplanowanych w budżecie środków na ponoszenie wydatków egzekucyjnych obciążających wierzyciela w sytuacji bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec dłużnika. W takiej sytuacji niezasadne jest zobowiązanie PPIS działającego jako wierzyciel do ponoszenia nieściągniętych od dłużnika kosztów postępowania egzekucyjnego. Za umorzeniem przemawia zatem ważny interes publiczny nadto ściągnięcie tych kosztów spowoduje niewspółmierne wydatki egzekucyjne. 6. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017r. Naczelnik Urzędu Skarbowego orzekł o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 6.353,50 zł. 7. W zażaleniu wierzyciel, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację podniesioną we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. wskazał na niezasadność obciążania go kosztami egzekucyjnymi z uwagi na status państwowej jednostki organizacyjnej, realizującej zadania publiczne i finansowanej z budżetu państwa oraz brak efektywności przeprowadzonej egzekucji. 8. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 , art. 144 Kpa ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. ) w zw. z art. 18 oraz art. 64e § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U z 2016 r. poz. 599 ze zm.; powoływanej jako pea ) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia z [...] marca 2017 r. 9. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zasadą jest obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania ( na które składają się opłaty ponoszone za czynności egzekucyjne i wydatki związane z prowadzonym postępowaniem ), zaś wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne gdy nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego ( art. 64c § 1 i 4 ustawy o pea ). Możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych wynika z art. 64e § 1 ustawy o pea w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w § 2 i 3 przy czym organ orzeka na zasadzie uznania administracyjnego. W ocenie organu w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, określone w powołanych przepisach. Za trafne uznał stanowisko organu egzekucyjnego, iż status PPIS jako jednostki sektora finansów publicznych oraz zasady jego finansowania z budżetu, jak również charakter realizowanych przez ten podmiot zadań, nie uzasadniały umorzenia kosztów egzekucyjnych, w świetle dokonania prawidłowej wykładni przesłanek określonych w ustawie, w tym rozumienia pojęcia ważnego interesu publicznego ( ustalonego z uwzględnieniem poglądów orzecznictwa sądowego ). Wskazał, że Powiatowa Stacja Sanitarno- Epidemiologiczna z pomocą której skarżący organ realizuje swoje zadania pozostaje jednostką sektora finansów publicznych, ale posiada odrębną od Skarbu Państwa osobowość prawną, co czyni zasadnym zachowanie przejrzystości rozliczeń tego podmiotu. Podkreślił, że w dacie obciążenia skarżącego kosztami egzekucyjnymi nie obowiązywały przedmiotowe ani podmiotowe zwolnienia lub inne regulacje, które zwolniłyby jednostki sektora finansów publicznych - takie jak PPIS - z obowiązku ponoszenia kosztów egzekucyjnych. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, podkreśla się, że pozycja PPIS nie różni się od pozycji innych wierzycieli, bowiem przekazując tytuł wykonawczy do realizacji naczelnikowi urzędu skarbowego, jako wierzyciel powinien liczyć się z możliwością obciążenia kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji. Dlatego też fakt, że PPIS jest jednostką sektora finansów publicznych nie może przesądzać o zaistnieniu w sprawie przesłanki "ważnego interesu publicznego" pozwalającej na umorzenie kosztów egzekucyjnych. Powinien on zatem w swych planach finansowych uwzględniać konieczność ponoszenia ewentualnych wydatków związanych z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi. Rozważenie wynikającej z art. 64e § 2 pkt 2 ustawy o pea przesłanki "ważnego interesu publicznego" wskazuje, że nie zaistniała ona w niniejszej sprawie. Podobnie nie wystąpiła przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych z uwagi na brak gospodarczego uzasadnienia dla obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, o której mowa w art. 64e § 3 ustawy o pea. Niewątpliwie powołany przepis stanowi o umorzeniu kosztów egzekucyjnych - przypadających co do zasady od zobowiązanego - w sytuacji, gdy obciążenie tymi kosztami wierzyciela będzie gospodarczo nieuzasadnione. W niniejszej sprawie o obciążeniu kosztami egzekucyjnymi skarżący został poinformowany zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., które nie zostało zakwestionowane. W tym kontekście prawidłowo stwierdzono brak w omawianej sprawie podstaw do uznania, że obciążenie skarżącego obowiązkiem uiszczenia kosztów egzekucyjnych, których zobowiązany nie był w stanie ponieść bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Przesłanką wskazującą na spełnienie warunku, o którym mowa w art 64e § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może być bowiem sam fakt specyficznego rodzaju zadań realizowanych przez stronę. 10. W skardze, wniesionej pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., PPIS, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i o umorzenie postępowania. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania postanowienia I i II instancji. Postanowieniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zarzucił naruszenie przepisu art. 64c § 1 ustawy o pea przez podtrzymanie jego błędnej interpretacji dokonanej przez organ I instancji oraz błędne przyjęcie w ślad za tym organem, że w sprawie nie występują okoliczności przewidziane w art. 64e § 1, § 2 pkt 2 i 3 ustawy o pea. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację podniesioną we wniosku o umorzenie i zażaleniu. Wywodził, że za umorzeniem przedmiotowych kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny ze względu na interes skarżącego jako jednostki budżetowej, realizującej ważne zadania publiczne w tej sprawie szczególnie istotne, bo dotyczące zwalczania rynku środków zastępczych ( dopalaczy ). Podnosił też brak efektywności postępowania egzekucyjnego przeciwko zobowiązanemu, w szczególności kilkakrotne podejmowanie przez organ egzekucyjny tych samych czynności, które już wcześniej okazywały się nieskuteczne, a których ilość miała wpływ na wysokość powstałych kosztów egzekucyjnych. Zdaniem skarżącego pojęcie interesu publicznego użytego w ustawie o pea powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości ogólnospołecznych, na które składają się poczucie bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a także ogólnospołeczne odczucie nieuzasadnionego obciążenia organów ochrony prawnej do których zalicza się skarżący. Powoływał się też na korzystne rozstrzygnięcia innych organów egzekucyjnych w zakresie uprzednio wniesionych żądań umorzenia kosztów egzekucyjnych w innych sprawach. Zarzucił również, iż wbrew stanowisku organu skarżący nie posiada odrębnej od Skarbu Państwa osobowości prawnej. Jest bowiem państwową jednostką organizacyjną, wobec czego obciążenie go kosztami egzekucyjnymi prowadzić będzie do pozyskania środków z budżetu państwa w tym celu aby jako koszty egzekucyjne przekazać je do tego budżetu. 11. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wywodził, że powołane przez skarżącego argumenty dotyczące zasad finansowania Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej i charakteru realizowanych zadań nie uzasadniają umorzenia kosztów egzekucyjnych w świetle przesłanek określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i nie stanowią okoliczności obligującej organ egzekucyjny do umorzenia kosztów egzekucyjnych, w kontekście braku gospodarczego uzasadnienia dokonanego obciążenia. Bez wpływu na powyższe pozostaje również, powoływany w skardze fakt kilkukrotnego umorzenia kosztów egzekucyjnych, obciążających skarżącego, przez inny organ egzekucyjny i w innych sprawach. Okoliczność ta nie może przesądzać o wprowadzeniu reguły każdorazowego stosowania wobec strony skarżącej szczególnej instytucji jaką stanowi umorzenie kosztów egzekucyjnych. 12. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2017 r. Sąd odmówił udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego postanowienia z uwagi na fakt iż zaskarżone postanowienie nie nosi cechy wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 13. Stosownie do zasad wyrażonych w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ) i w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, powoływanej jako: Ppsa ), sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to w konsekwencji obowiązek badana sprawy administracyjnej w jej całokształcie a nie tylko granicach zarzutów jak i możliwość uwzględnienia skargi z przyczyn innych niż w niej podniesione. 14. Przedmiotem kontroli Sądu pozostawało w niniejszej sprawie postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie udzielenia stronie skarżącej ulgi w postaci umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wynik kontroli dokonanej w oparciu o kryterium i zasady przywołane w pkt 13 doprowadził do uwzględnienia skargi jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione. 15. Ogólna zasada określona w art. 64c § 1 ustawy o pea stanowi, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego. Są one bowiem następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku i w konsekwencji konieczności wszczęcia przeciwko zobowiązanemu przymusu egzekucyjnego. Od zasady tej istnieją wyjątki uregulowane w kolejnych przepisach ustawy. I tak stosownie do przepisu art. 64 § 4 ustawy o pea wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą one być ściągnięte od zobowiązanego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wprowadza przy tym reguły, że koszty postępowania egzekucyjnego ustalane są w formie jakiegoś aktu administracyjnego. Tym samym ponoszenie kosztów egzekucyjnych podporządkowane jest zasadzie rządzącej tymi należnościami, a wynikającej z przepisu prawa. Ustawa przewiduje kompetencje do domagania się wydania postanowienia przez zobowiązanego lub też obowiązek jego wydania z urzędu, gdy koszty obciążają wierzyciela (art. 64c § 7 ustawy o pea). Zatem obligatoryjne lub fakultatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego zostało powiązane z zasadami rządzącymi ciężarem poniesienia tych kosztów ( vide: S. Babiarz (w:) S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 348). W konsekwencji organ egzekucyjny ma obowiązek wydać postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych jedynie w przypadku gdy obciążają one wierzyciela ( vide: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014, str.320.) Użyte w art. 64c § 7 ustawy o pea wyrażenie "postanowienie w sprawie kosztów" należy zatem rozumieć w ten sposób, że może ono dotyczyć zarówno wysokości tych kosztów, ale także zasady ich ponoszenia, w szczególności, gdy obciążają one wierzyciela. To właśnie w postępowaniu "w sprawie kosztów egzekucyjnych" powinny być rozstrzygane szczególne okoliczności przewidziane art. 64c § 3 lub § 4 ustawy decydujące o rozdziale tych kosztów ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2017 r. w sprawie II FSK 932/17, z dnia 12 stycznia 2007 w sprawie II FSK 139/06 oraz z dnia 10 czerwca 2008 w sprawie II FSK 524/07 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 64c § 7 ustawy o pea). Należy przy tym zaakcentować o czym była już mowa powyżej, że postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych z urzędu organ egzekucyjny wydaje tylko wówczas, gdy koszty te obciążają wierzyciela ( vide: wyrok NSA z dnia 5 maja 2017 r. w sprawie II FSK 932/17; System egzekucji administracyjnej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 303 ). Przysługujące na takie postanowienie zażalenie stanowi gwarancję możliwości obrony przez nieuzasadnionym ponoszeniem kosztów. 16. Zauważyć też należy, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia kosztów egzekucyjnych problematyka umarzania kosztów egzekucyjnych nie może być rozpatrywana; ustalanie kosztów postępowania egzekucyjnego i umarzanie kosztów egzekucyjnych to bowiem dwa odrębne postępowania ( vide: wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r. w sprawie I SA/Łd 126/97 - ONSA 2000/1/29, Glosa 2000/1/29, Pr.Gosp. 1999/10/56, POP 2000/2/60; wyrok NSA w Gdańsku z dnia 22 grudnia 1997 r. w sprawie I SA/Gd 665/97 lex 32912 ). 16. W niniejszej sprawie doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 3 ustawy o pea z uwagi na brak majątku zobowiązanego. W dalszej kolejności Naczelnik Urzędu Skarbowego skierował do PPIS - wierzyciela jedynie zawiadomienie o jakim mowa w art. 64c § 6 ustawy o pea tj. o wysokości kosztów egzekucyjnych. Nie wydał natomiast z urzędu wymaganego § 7 art. 64c postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, które rozstrzygnęłoby zasadę ich ponoszenia – że w tej konkretnej sprawie obciążają one wierzyciela. Tym samym wierzyciel pozbawiony został możliwości zwalczania tego stanowiska organu co do zasady jak też i co do wysokości obciążających go kosztów. W aspekcie wysokości tych kosztów istotne jest to, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz.U. z 2016 r., poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o pea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 ustawy o pea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało ogłoszone w dniu 16 sierpnia 2016 r. (Dz. U. 2016 r., poz. 1244). 17. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy z naruszeniem omówionych przepisów procesowych doszło do przedwczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Nie zostało bowiem zakończone wymaganym aktem procesowym postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów egzekucyjnych obciążających PPIS jako wierzyciela. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego. 18. Z uwagi na wynik sporu i wniosek skarżącego, o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa. Zwrot zasądzonych kosztów objął wpis od skargi w wysokości 100 zł (nadpłacony wpis w kwocie 100 zł podlegać będzie zwrotowi przez Sąd odrębnym postanowieniem), koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł zgodnie z rozporządzeniem Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm. oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł ).