II SA/Go 533/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2011 r., nr XI.82.2011 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 28 grudnia 2011 r. Rada Miejska, powołując się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), podjęła uchwałę nr XI.82.2011 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Pismem z [...] maja 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w szczególności w części dotyczącej § 3, § 6, § 8, § 9 ust. 2,3,4 i § 10. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności: - rażące naruszenie art. 90d ust. 2 u.s.o. poprzez wskazanie w § 3 uchwały, iż wysokość stypendium szkolnego uzależniona jest od wysokości przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy środków, jak również od sytuacji materialnej uprawnionych uczniów, przy jednoczesnym zaistnieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art.90d ust.1 u.o.s., jak również poprzez określenie konkretnych kwot udzielanego stypendium szkolnego oraz wskazanie, iż jest ono wypłacane dwa razy w roku, - rażące naruszenie przepisu art. 90 f i art. 90d ust. 1 u.o.s.. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie w § 6 ust. 2 i 9 ust. 4 uchwały, iż podstawą wypłaty pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest przedstawienie imiennych biletów miesięcznych oraz innych dowodów zakupu rzeczy lub świadczeń o charakterze edukacyjnym, jak również w zakresie dotyczącym zasiłku szkolnego – przedłożenie faktury VAT, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatków, a nadto rażące naruszenie w/w przepisu art. 90d ust. 1 u.s.o.s. poprzez wskazanie w § 6 ust. 3, iż wypłata odpowiednio stypendium i zasiłku następuje w formie gotówkowej lub przelewem na rachunek bankowy uprawnionego albo jego opiekuna prawnego, - rażące naruszenie art.90 d ust. 2 u.o.s. poprzez pominięcie w § 6 ust. 1 uchwały możliwości przyznania stypendium w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, - rażące naruszenie przepisu art. 90e u.o.s. poprzez wskazanie w § 8 uchwały wbrew ustawie, iż wysokość zasiłku szkolnego ustala się mając na uwadze wysokość środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy, liczbę uprawnionych do zasiłku oraz sytuację materialną w jakiej znalazł się uprawniony uczeń z powodu zdarzenia losowego, jak również poprzez wskazanie w § 9 ust. 2 i 3 iż zasiłek szkolny przyznawany jest w formie świadczenia pieniężnego i realizuje się go poprzez refundację poniesionych kosztów oraz w § 10 uchwały, iż wypłata zasiłku następuje w formie gotówkowej lub przelewem na rachunek bankowy uprawnionego albo jego opiekuna prawnego w terminie określonym w decyzji o przyznaniu zasiłku. W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia prawa prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę Gmina wskazała, że uwzględnia skargę w całości. Jednocześnie organ podał, ze przystąpił do prac związanych z przygotowaniem projektu uchwały w sprawie Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Na rozprawie prokurator oświadczyła, że podtrzymuje skargę, z tym zastrzeżeniem, że cofa skargę w zakresie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 oraz § 9 ust.2,3,4 zaskarżonej uchwały i wnosi o stwierdzenie nieważności całości uchwały, ponieważ uchwała w kształcie "kadłubkowym" nie będzie mogła funkcjonować w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia ( vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów ( ide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej nr XI.82.2011 z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z powołanym przepisem "rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia. W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie ulega wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka konstytucyjna dopuszczalności stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 90f ustawy o systemie oświaty stanowił podstawą umocowującą Radę Miejską do podjęcia uchwały z 28 grudnia 2011 r. w sprawie regulaminu udzielania uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. W odniesieniu do drugiej przesłanki konstytucyjnej (akt prawa miejscowego musi zawierać regulację przedmiotowo mieszczącą się w granicach ustawowego upoważnienia), to w kwestii określenia granic regulacji, wyznaczonej ustawowo wymaga uwzględnienia unormowanie materialnoprawne w art. 90d i art. 90e u.o.s. Zestawienie regulacji art. 90f ustawy o systemie oświaty z regulacją art. 90d i art. 90e u.o.s. daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 99/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przez użyte w art. 90f ustawy o systemie oświaty pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie I OSK 338/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji jaka powinna być zawarta w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym zgodzić się należy, ze skarżącym co do tego iż przepisy § 3 uchwały istotnie naruszają prawo. Przepisu § 3 ust. 1 uchwały stanowi, iż wysokość stypendium szkolnego ustala się w zależności od wysokości przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy środków, jak również od sytuacji materialnej uprawnionych uczniów, przy jednoczesnym zaistnieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art.90d ust.1 u.o.s. Prokurator zasadnie podniósł, że Rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe. Zależność wysokości udzielanej pomocy materialnej wynika bezpośrednio z art. 90b ust. 1 u.o.s., który stanowi, że uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wysokość stypendium szkolnego zależy wyłącznie od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz okoliczności o których mowa w art. 90 d ust.1 u.o.s., zaś w przypadku zasiłku szkolnego przesłanką warunkującą jego wysokość jest wyłącznie przejściowa trudna sytuacja ucznia wywołana zdarzeniem losowym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że wskazanie w § 3 ust. 1 lit. b uchwały, że wysokość stypendium szkolnego jest zależna od sytuacji materialnej ucznia przy jednoczesnym zaistnieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art.90d ust.1 u.o.s., stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Przepis art. 90d zawiera bowiem jedynie przykładowe sytuacje (katalog otwarty) mogące mieć wpływ na niskie dochody na osobę w rodzinie, zaś regulacja zawarta w § 3 ust. 1 lit. b wymaga zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w ww. przepisie. Rada gminy w § 3 ust. 3 uchwały określiła trzy grupy dochodowe dla uprawnionych do stypendium: a) Grupa I – gdy ustalony dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 100,00 zł, b) Grupa II – gdy ustalony dochód na osobę w rodzinie zawiera się w przedziale 100,01 zł do 200 zł, c) Grupa III – gdy ustalony dochód na osobę w rodzinie zawiera się w przedziale 200,01 zł do kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z § 3 ust. 4 uchwały w poszczególnych grupach ustala się miesięczną wysokość stypendium: a) w grupie I – stypendium w wysokości 120,00 zł, b) w grupie II – stypendium w wysokości 110,00 zł, c) w grupie III – stypendium w wysokości 100,00 zł. Odnosząc się do wyodrębnionych w uchwale trzech grup dochodowych dla uprawnionych do stypendium należy wskazać, że ograniczenia takiego nie przewiduje w szczególności przepis art. 90d ust. 1 u.o.s. W świetle tego przepisu, prawo do ubiegania się o stypendium szkolne ma bowiem każdy uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie. W konsekwencji, określenie przez radę gminy w regulaminie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego powinno umożliwiać ustalenie wysokości przedmiotowego świadczenia w sytuacji każdego ucznia, uprawnionego do ubiegania się o jego przyznanie. Z uwagi na to, że sytuacja materialna i rodzinna uczniów uprawnionych do ubiegania się o stypendium szkolne może być różna, rada gminy, ustalając wysokość tego świadczenia, powinna zgodnie z art. 90f pkt. 1 u.o.s. zróżnicować ją zależnie od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust. 1 u.o.s. W takiej sytuacji wykonanie upoważnienia ustawowego nie może polegać na ustaleniu w uchwale konkretnych stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do ograniczenia przez Radę gminy w podjętej uchwale kręgu osób uprawnionych do stypendium szkolnego do określonych przez nią trzech grup dochodowych i uzależnienia wysokości przyznawanego stypendium szkolnego od przynależności do tak określonego zamkniętego katalogu osób (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2006 r., II SA/OL 194/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nadto o wysokości stypendium szkolnego stanowi art. 90d ust. 9 u.o.s. zgodne z którym stypendium szkolne nie może być niższe miesięcznie niż 80 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.) i nie może przekraczać miesięcznie 200 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zasadnie Prokurator wskazał, że zapis § 3 ust 5 uchwały narusza prawo. Zgodnie z jego treścią stypendium wypłacane jest dwa razy w roku. Zgodnie zaś z art.90d ust. 10 stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 10 miesięcy w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 9 miesięcy w danym roku szkolnym. Z kolei art. 90d ust. 11 u.o.s. stanowi, ze jeżeli forma stypendium szkolnego tego wymaga, stypendium szkolne może być realizowane w okresach innych niż miesięczne lub jednorazowo, z tym że wartość stypendium szkolnego w danym roku szkolnym nie może przekroczyć łącznie dwudziestokrotności kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - osiemnastokrotności kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Prokurator trafnie zwrócił uwagę, że § 6 ust. 1 uchwały w ogóle nie wskazano możliwości przyznania stypendium w formie rzeczowej, wskazując jedynie refundację i zwrot poniesionych wydatków i świadczenie pieniężne, mimo iż w § 4 pkt 2 jako jedną z form stypendium wskazano pomoc o charakterze edukacyjnym, która może być realizowana przez dostarczenie konkretnej rzeczy np. podręczników. Należy uznać, że § 6 ust. 1 uchwały narusza istotnie prawo poprzez brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. Zdaniem Sądu zapis § 8 uchwały, zgodnie z którym wysokość zasiłku szkolnego ustala się mając na uwadze wysokość środków przeznaczonych na ten cele w budżecie gminy, liczbę uczniów oraz sytuację materialną ucznia powstałą w wyniku zdarzenia losowego, w sposób istotny narusza prawo. Regulacja uchwały narusza bowiem zakres upoważnienia zawarty w art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty. Jak już wyżej wskazano, w przypadku zasiłku szkolnego przesłanką warunkującą jego wysokość jest wyłącznie przejściowa trudna sytuacja ucznia wywołana zdarzeniem losowym. W ocenie Sądu nie stanowi istotnego naruszenia prawa regulacja zawarta w § 6 ust. 3 uchwały, zgodnie z którą wypłata stypendium następuje w formie gotówkowej lub przelewem na rachunek bankowy uprawnionego lub jego opiekuna prawnego. Należy wskazać, że przepis ten reguluje kwestię techniczną wypłaty stypendium w formie świadczenia pieniężnego. Co prawda można wskazanej regulacji zarzucić, że nie przewiduje możliwości wyboru przez samego uprawnionego formy odbioru stypendium (gotówka, przelew na rachunek bankowy). Zdaniem Sądu nie jest to jednak istotne naruszenie prawa. Przewidziana regulacja mieści się w sposobie udzielania stypendium szkolnego (art. 90f pkt 3 u.o.s.). Zdaniem Sądu zapis § 10 uchwały z podobnych względów nie narusza w sposób istotny prawa. Zgodnie z jego treścią wypłata zasiłku szkolnego następuje w formie gotówkowej lub przelewem na rachunek bankowy bankowy uprawnionego lub jego opiekuna prawnego, w terminie określonym w decyzji o przyznaniu zasiłku. Należy również zauważyć, że art. 90n ust. 1 u.o.s. stanowi, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Z tego względu zapis, że wypłata zasiłku szkolnego następuje w terminie określonym w decyzji o przyznaniu zasiłki jest działaniem zbędnym, będącym nieistotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o co wnosił skarżący, bowiem określenie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego, w pewnym zakresie trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego (w sposób istotnie naruszający prawo), posiada podstawowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym.