II SA/Go 539/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 lutego 2016 r., nr XV.98.2016 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z 22 lutego 2016 r. nr XV.98.2016 Rada Gminy przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jako podstawę prawną tego aktu rada wskazała art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm. - w skrócie: "u.o.z."). Zgodnie z § 5 uchwały miała ona wejść w życie z dniem podjęcia i podlegała rozplakatowaniu na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy i w poszczególnych sołectwach. Pismem z [...] czerwca 2017 r. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na tę uchwałę zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - w skrócie: "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm. - w skrócie: "u.o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym w związku z czym nie wiąże ona adresatów uchwalonych w niej norm i nie wywołuje skutku prawnego. W oparciu o taki zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1369 - w skrócie: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi podniósł, iż regulamin wydawany na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera w swych przepisach normy generalne i abstrakcyjne w związku z czym, winien zostać opublikowany na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Pismem z [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z faktu, iż uchwałą nr XX.136.2016 z 7 października 2016 r. Rada Gminy uchwaliła nowy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zaskarżona uchwała wygasła. Pismem z [...] lipca 2017 r. Prokurator Rejonowy oświadczył, iż podtrzymuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z 22 lutego 2016 r. nr XV.98.2016 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gminy w 2017 roku, która została podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. W pierwszej kolejności należało jednak odnieść się do wniosku Wójta Gminy o umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości mającej wynikać z faktu, iż zaskarżona uchwała utraciła moc. Stanowisko to jednak nie było trafne, a utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie zwalniała Sądu z obowiązku rozpoznania sprawy co do jej istoty tzn. oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Ewentualne stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, (a takiej właśnie kwalifikacji zaskarżonego aktu żądał Prokurator), na podstawie wyroku sądu administracyjnego, eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.). Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może mieć również znaczenie w sprawach odszkodowawczych (zob. wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r. II SA/Go 117/17 LEX 2275199). W ocenie Sądu, skarga Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała, z uwagi na charakter zawartych w jej przepisach norm, winna była zostać opublikowana w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z przepisem stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały - w brzmieniu obowiązującym w chwili jej podejmowania - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Ponadto program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Ocena charakteru prawnego uchwał wydawanych na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. była przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych, w tym również tych, na które trafnie wskazał w swej skardze Prokurator. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że uchwały rad gmin – program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są aktami prawa miejscowego i to pomimo zróżnicowanego charakteru normatywnego zawartych w nich zapisów. W programach znajdują się normy o mieszanym abstrakcyjno -konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała jako "program" ma cechy aktu planowania, w związku z czym jej charakter, jako aktu skierowanego do nieograniczonego kręgu odbiorców może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Tym niemniej obok postanowień indywidualnych i konkretnych, program zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia tego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W sytuacji bowiem gdy co najmniej jedna norma wynikająca z przepisów uchwały ma charakter generalny i abstrakcyjny, wówczas cały akt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, LEX 2199460, wyr. WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2017 r. II SA/Bd 1254/16). Kwalifikacja zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Konstytucja RP wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady promulgacji uchwał organów stanowiących jednostek gminy, zawierających normy prawa miejscowego, zostały ustawowo określone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 u.s.g.). Art. 13 u.o.a.n. określa akty prawne, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaliczając do nich m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy (art. 13 pkt 2). W tej sytuacji publikacja zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym województwa była warunkiem koniecznym jej wejścia w życie. Zaniechanie dopełnienia obowiązku promulgacji aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane (zob. wyr. NSA z 3 listopada 2010 r., I OSK 1213/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.