II SA/Go 543/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K.P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 marca 2014 r., Nr XLVII/377/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej, w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem "KDD2" przez działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], położone w [...], II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego K.P. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 25 marca 2015 roku, Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLVII/377/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. W jej § 33 ust. 1 pkt 2 uchwalono przebieg drogi publicznej oznaczonej na rysunku jako "KDD2". Droga ta, jak wynika z części graficznej, we fragmencie swojej długości przebiega przez działki nr [...] oraz [...]. Wskazane działki są własnością K.P.. Po podjęciu uchwały, K.P. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 roku wystąpił do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym, powołując się na przysługującą własności działek nr [...], wskazał na naruszenie przez Radę konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności poprzez zajęcie tych działek pod drogę. W odpowiedzi Rada Miejska poinformowała K.P., że nie widzi podstaw do uwzględnienia jego wniosku. Pismem z dnia [...] lipca 2015 roku K.P. wniósł – w trybie uregulowanym w art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 2012 roku, poz.594) - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na uchwałę z dnia 25 marca 2015 roku Rady Miejskiej nr XLVII/377/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] (dalej "Rada"). Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nadużycie uprawnienia w postaci władztwa planistycznego przysługującego Gminie w postaci nieuzasadnionego zwiększenia szerokości drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej symbolem KDD2 i tym samym nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącego oraz przyjęcie przez organ uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, 2)naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez przeprowadzenie nierzetelnie postępowania dotyczącego uchwalenia MPZP, w wyniku którego prawo własności skarżącego zostało bezzasadnie i całkowicie niepotrzebnie naruszone. Z tych racji domagał się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w zakresie drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej symbolem KDD2 dotyczącej działek nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że gdy dowiedział się o znaczącym poszerzeniu drogi dojazdowej kosztem działek stanowiących jego własność, tj. działki nr [...], pismem z [...].04.2015 wystąpił do organu z wezwaniem dotyczącym usunięcia naruszeń. Organ pismem z [...].05.2015 odmówił uwzględnienia żądania skarżącego, w szczególności wskazał, że poszerzenie drogi publicznej jest konieczne, natomiast można będzie przeanalizować zmniejszenie szerokości samego wjazdu o część działki [...]. Zdaniem skarżącego zaskarżona w części uchwała narusza w istotny sposób jego interes prawny z uwagi na naruszenie jego prawa własności. Poszerzenie drogi dojazdowej KKD2 skutkowało zmniejszeniem granicy działki skarżącego o 2 metry. Planowana droga dojazdowa będzie przechodziła bardzo blisko zabudowań skarżącego, które znajdują się na jego posesji. Skarżący miał zamiar rozbudować budynek (szopę na drewno) znajdującą się na terenie działek [...], lecz z uwagi na zmianę granicy jego działki, plany rozbudowy są niemożliwe, gdyż stoją w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego. Praktyką jest, że poszerzenie drogi odbywa się po obu stronach drogi. W tym przypadku poszerzenie drogi odbyło się kosztem tylko i wyłącznie nieruchomość skarżącego. Nieruchomość sąsiednia po drugiej stronie drogi nie została niczym ograniczona. Całkowicie nieuzasadnione jest poszerzenie drogi na działce nr [...] do szerokości około 16 m. Lina drogi dojazdowej biegnie przez znaczną część działki nr [...] skarżącego tj. przez zbiornik na nieczystości płynne, ogrodzenie (w tym bramę) i wjazd do garażu. W przekonaniu skarżącego naruszenie interesu prawnego w postaci prawa własności działek [...] wynika z nadużycia uprawnień organu związanych z władztwem planistycznym gminy. Zasadą jest, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Uprawnienia gminy są na tyle szerokie, że w ramach władztwa planistycznego może dojść do odjęcia części prawa własności nieruchomości na rzecz poprowadzenia np. drogi. W niniejszej sprawie bez konkretnego powodu, bez uzasadnienia, bez konkretnego przeznaczenia została naruszona własność skarżącego. O ile uzasadnienie znajduje poszerzenie drogi do 8-10 m, to całkowicie nieuzasadnione jest poszerzenie drogi do szerokości 16,15 m. Istnieją uzasadnione wątpliwości skarżącego, że niniejsze działki zostały błędnie zakwalifikowane przez organ jako działki drogowe, nie zaś jako grunty prywatne. Nadużycie uprawnień gminy i uchwalenie MPZP skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów. Skarżący pozostawał do tej pory w pełnym zaufaniu do władzy publicznej, był przekonany o rzetelnym zbadaniu dokumentacji związanej z działkami biorącymi iudział w przygotowaniu MPZP. Dokumentacja prawna jako podstawa sporządzenia MPZP nie powinna odbiegać od faktycznego stanu działek i ich przeznaczenia. W omawiany stanie faktycznym podkreślam, iż doszło do nieuzasadnionego pozbawienia prawa własności skarżącego, skutkującego bezpodstawnym zabraniem części nieruchomości działki [...]. Spowodowało to przesunięcie granicy działki tuż pod budynek mieszkalny skarżącego, brak możliwości korzystania z wjazdu na posesję skarżącego i do garażu, przeprowadzenie granic pod zbiornikiem na nieczystości płynne skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma Rada wyjaśniła przyczyny zakwestionowanego przez skarżącego przebiegu drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.z 2014 roku, poz 1647.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, z późn. zm.), nazywanej dalej jako p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art.147 §1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę m.in. na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2015 roku, wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Rada odmówiła zmiany uchwały. Przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać w związku z powyższym należy na następujący zakres kompetencji gminy, związany z ustaleniem w planach miejscowych zasad zagospodarowania przestrzennego gruntów oraz warunków ich kwestionowania przez osoby fizyczne u prawne. Skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu, albowiem wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Skarżący kwestionuje bowiem przeznaczenie, jakie w planie przewidziano dla działki nr [...], które zostały przeznaczone pod drogę oznaczoną symbolem KDD2. W ocenie skarżącego zmiana w istotny sposób ogranicza sposób wykonywania przez skarżącego prawo własności przysługujących mu do nieruchomości. W sytuacji, w której fakt przeznaczenia nieruchomości na drogę publiczną, faktycznie stanowi okoliczność wpływającą na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości, uznać należy, że w niniejszej sprawie występuje interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 6 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.), dalej nazywana jako ustawa o planowaniu, którego skarżący ma prawo bronić w postępowaniu opartym na art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 roku, w spr. II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 roku, w spr. II OSK 834/100 ). Zgodnie natomiast z art.28 ust.1 ustawy o planowaniu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu, gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Rada Miasta Ostrów Mazowiecka, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Owa samodzielność i swoboda nie jest jednak nieograniczona. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, rada gminy jest obowiązana do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7ustawy . Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Z uwagi na to, że skarżący kwestionuje postanowienia planu dotyczące dróg publicznych, należy wskazać, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu lokalnych potrzeb, zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzania nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie, przeznaczenie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego, mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Istota oraz zakres kompetencji gmin w zakresie kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego w planach miejscowych (władztwo planistyczne) jest przedmiotem licznych analiz doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 roku, w spr. II OSK 1191/07. W przywołanym wyroku, a także w innych dokonano analizy zasadniczych cech władztwa planistycznego gminy, stwierdza się co następuje: Uprawnienia planistyczne gminy, doktrynalnie określane władztwem planistycznym, nie są nieograniczone i muszą znajdować podstawę ustawową. Zobowiązuje do tego regulacja art.94 Konstytucji RP, stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, a do takich z mocy art. 14 ust. 8 omawianej ustawy należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Władztwo planistyczne obejmuje zatem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę podlega kontroli sądu administracyjnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Współkształtowanie przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 roku, w spr. II OSK 215/08 podkreślono, że przepis art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu, ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialno prawnej zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też art. 6 ust. 1 nie można stosować, jako stwarzający podstawę do pełnego władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). Nie budzi wątpliwości, iż takimi przepisami są również przepisy ustawy o planowaniu, w oparciu o które organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 roku, w spr. II OSK 1575/12, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 roku, K 27/00). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 376/01, wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, Lex nr 496199). Zarówno zasada równości wobec prawa, jak i zasada proporcjonalności, do której odwołuje się art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli, w związku z czym nie mogą być dokonywane arbitralnie, bowiem powoduje to, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach ( zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 roku, w spr. II OSK 1679/11 ). Ustalenia w planie przebiegu drogi w sposób naruszający prawo własności w sytuacji, gdy nie jest to usprawiedliwione żadnymi szczególnymi okolicznościami, stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego ( zobacz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 roku, w spr. IV SA/Wa 2075/08, w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 roku, w spr. II SA/Bk 42/08 ), a uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane ( zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 15 maja 2008 roku, w spr. II OSK 1716/07). Okolicznością bezsporną w sprawie jest przysługujące skarżącemu prawo własności do działek [...]. Działki te zostały przeznaczone mocą zaskarżonej uchwały na poszerzenie istniejącej drogi. W § 33 ust. 1 pkt 2 uchwały wyznaczono tereny komunikacji, dla których ustalono przeznaczenie podstawowe jako droga publiczna klasy dojazdowej, oznaczona na rysunku symbolem m.inn. jako "KDD2". Właśnie przebieg drogi oznaczonej tym symbolem przeprowadzono przez działki [...]. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne, rada gminy jest zatem uprawniona, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Jednak podkreślenia wymaga, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. W niniejszej sprawie – czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji – zaskarżona uchwała zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska – także w świetle przeprowadzenia dróg przez działki stanowiące własność skarżących oraz ewentualnych skutków prawnych ( zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 roku, w spr. II OSK 1679/11. W rozpatrywanej sprawie istnieje sytuacja zupełnego braku wyjaśnienia przyczyn rozwiązań przyjętych w planie. W przedmiotowej sprawie w takcie trwania procedury planistycznej nie wykazano, że doszło do wyważenia interesów, co zgodnie z przywołanym orzecznictwem i poglądami judykatury uważa się za przekroczenie władztwa planistycznego, rozumianego jako przekazanie gminie kompetencji do uchwalania planu, ale w odpowiedniej procedurze, zapewniającej respektowanie m.in. gwarantowanych konstytucyjnie praw właścicielskich. Organ całkowicie pominął obowiązek wykazania, jaka była jego wizja w zakresie ładu przestrzennego i wartości architektonicznych obszaru składającego się z działki skarżących i działek sąsiednich, drogi i czym się kierował taką wizję ustanawiając. Organ nie podjął próby rozważenia, dlaczego droga o wytyczonym przebiegu naruszy prawo własności skarżącego. Bardzo ważne ze względu na zasadę proporcjonalności, jest uchybienie organu w postaci tego, że na etapie uchwalania planu nie ujawnił badania i analizowania, na ile tego rodzaju planowana droga pozbawi właścicieli prawa własności, utrudni lub uniemożliwi, bądź ograniczy możliwość korzystania z działek, a tym samym nie zbadał uzasadnionych interesów wszystkich stron. Nie wskazano także, czy można było osiągnąć zamierzony przez twórcę planu cel przy użyciu środków mniej uciążliwych. dla właścicieli działek skarżących plan, a jednocześnie z uniknięciem załomów na drodze. Jest to istotne w kontekście zarzutu skarżącego, który wykazywał nieracjonalność poszerzenia istniejącej drogi poprzez zajęcie jego działek, potrzebę przesunięcia istniejącego ogrodzenia, naruszenie infrastruktury działki. Taka zmiana względem stanu istniejącego wymagała wyjaśnienia przez Radę Miejską na etapie sporządzania planu, dlaczego w takim przebiegu drogi gmina upatruje respektowanie lub dozwolone ograniczenie uprawnień właścicielskich. Generalnie regulowaniu sposobu zagospodarowania przestrzennego służą różne mechanizmy. Na znaczenie uzasadnienia wyboru danego mechanizmu zwrócił uwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dni 1 grudnia 2009 roku, w spr. II OSK 1431/09 podkreślając, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych dotyczących ograniczenia ich prawa własności, pozbawiając wpływu na rozwiązania planistyczne. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały iż ustalenie trasy planowanej drogi ma optymalny charakter, uzasadniać stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności poprzez odnośnie działek nr [...] położonych w [...], dlatego uchwalenie postanowień planu, dotyczących objętych zarzutami skargi działek nastąpiło bez wykazania przez Gminę, że wyżej wskazane wymogi zostały spełnione. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło tym samym do uchybienia, o którym mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zatem, postanowienia planu, które zakwestionowano w skardze, tj. postanowienia planu dotyczące działek nr [...] należało, jako nieważne, wyeliminować z obrotu prawnego. Powyższego uchybienia Rady nie może konwalidować brak uczestnictwa skarżącego w procesie planistycznym jako, że, jak wyjaśnił w skardze kierował się zaufaniem do organu administracji publicznej o czym utwierdzały go przepisy art. 6 oraz 8 k.p.a.. Uchybienia nie usuwają wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę albowiem są zawarte w piśmie sądowym, zaś Sąd poddał kontroli uchwałę. Z powyższych racji Sąd, z powołaniem się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej dotyczących przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem "KDD2" przez działki nr [...] położonych w [...]. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 200 p.p.s.a..