II SA/Go 548/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Sklepu R.D. i B.D. spółki jawnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] r., znak: [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz ustalił na wniosek M. i K.C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (handel) na działce nr ewid. [...]. Organ I instancji za strony postępowania uznał właścicieli/użytkowników wieczystych (władających) nieruchomości, zarówno objętą wnioskiem jak i nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej a zostali nimi: B.D., R.D., ujawnieni w ewidencji gruntów i księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości o nr [...] jako współużytkownicy wieczyści, M.C., K.C., Województwo – Zarząd Dróg Wojewódzkich, Agencja Nieruchomości Rolnych, P S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami, Powiat – Powiatowy Zarząd Dróg, ,,J" sp. z o.o.. Odwołanie od w/w decyzji wniósł Sklep R.D. i B.D. spółka jawna. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie wskazując, iż odwołująca Spółka nie wykazała się stosownym dowodem, że posiada interes prawny do działania w tej sprawie na prawach strony czyli że legitymuje się prawem do udziału w postępowaniu odwoławczym w przedmiotowej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Sklep R.D. i B.D. spółka jawna reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W treści skargi pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] października 2013 r. z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącej brak wstrzymania decyzji ustalającej warunki zabudowy spowoduje, iż w przypadku jej uchylenia dojdzie do wyrządzenia znaczącej szkody dla inwestora i nieodwracalne negatywne skutki dla każdej ze stron. Ewentualnie gdyby organ II instancji odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Sądu na zasadzie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) o rozpoznanie wniosku przez Sąd z tą samą argumentacją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] SKO odmówiło stronie skarżącej wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do treści § 2 cyt. artykułu w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie, organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Natomiast w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, na które wniesiona została skarga, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Należy zaznaczyć, iż zdanie trzecie w/w § 3 wskazuje, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd rozpoznając wniosek w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie obydwóch lub jednej z w/w przesłanek, Sąd ma podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Osoba wnioskująca o wstrzymanie wykonania decyzji jest obowiązana wykazać, że w konkretnej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2008 r., II SA/Gd 652/08, postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2008 r., II OZ 766/08). Obowiązek ten polega na uprawdopodobnieniu zaistnienia takich sytuacji. Reprezentujący stronę skarżącą pełnomocnik złożył w przedmiotowej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji tj. ustalającej warunki zabudowy. Wniosek uzasadniony został lakonicznym stwierdzeniem, iż brak wstrzymania decyzji ustalającej warunki zabudowy spowoduje, iż w przypadku jej uchylenia dojdzie do wyrządzenia znaczącej szkody dla inwestora i nieodwracalne negatywne skutki dla każdej ze stron. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie mając przede wszystkim na uwadze fakt, iż strona skarżąca nie uprawdopodobniła w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Brak precyzyjnego wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2004 r., FZ 65/04, nie publ.). Strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, ani decyzja ustalająca warunki zabudowy miały wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków, stąd też ich wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Dodatkową okolicznością mająca wpływ na odmowę przez Sąd wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji miał charakter decyzji, których dotyczył wniosek, powodujący brak możliwości ich wykonania. Dokonując analizy treści art. 61 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu tego artykułu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu mogą podlegać jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Zgodnie z powyższym wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania jest decyzją umarzającą postępowanie odwoławcze, wydaną w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Decyzja ta z uwagi na swój formalny charakter i zakres nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a dotyczy wyłącznie kwestii procesowej. W/w decyzja nie rodzi żadnych praw, jak również nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja tego rodzaju nie podlega zatem wykonaniu, gdyż nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wskazane powyżej stanowisko tutejszego Sądu potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym:. postanowienia NSA z dnia 5 września 2013 r., II OZ 706/13 i II OZ 713/13 i z dnia 15 lutego 2013 r., II OZ 81/13. Stwierdzić należy, iż również decyzja ustalająca warunki zabudowy nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmian zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych w wyniku, których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. II OZ 606/08 decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącego w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych sutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie wywołuje skutków materilnoprawnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wydanie takiej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Orzecznictwo oraz piśmiennictwo zajmuje w tym względzie jednoznaczne stanowisko, do którego tutejszy Sad się przychyla, przyjmując, iż decyzja o warunkach zabudowy z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej wstrzymania wykonania (postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., II OZ 345/08, postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., II OZ 606/08, postanowienie NSA z dnia 15 października 2001 r., II SA/Gd 2174/01, nr LEX 76097, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Na marginesie należy zauważyć, iż wstrzymanie wykonania decyzji ma charakter tymczasowy i jak wskazuje treść art. 61 § 6 p.p.s.a. upada w razie wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Dodać należy, iż w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a). Z uwagi na powyższe zgodnie z treścią art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.