II SA/Go 558/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Po przeprowadzeniu w dniach [...] sierpnia oraz w dniu [...] września 2012r. kontroli w Przedsiębiorstwie [...] Spółka z o.o. Młodszy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy nakazem nr [...] z dnia [...] września 2012r. między innymi nakazał kontrolowanemu w pkt 7: "zapewnić pracownikom mającym bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi na terenie składowiska odpadów komunalnych w [...] oddzielne pomieszczenie higieniczno sanitarne takie jak szatnia przepustowa" z terminem wykonania tego punktu nakazu do dnia 31 marca 2013r. Jako podstawę prawną nakazu organ wskazał art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012r., poz. 404), art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2009r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi (Dz.U. Nr 104, poz. 868) oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Od powyższego nakazu pracodawca nie złożył odwołania. Pismem z dnia [...] lutego 2013r. Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. wystąpiło do Inspektora Pracy m.in. o odstąpienie od obowiązku sprecyzowanego w pkt 7 ww. nakazu, z uwagi na planowane zaprzestanie z dniem [...] lipca 2013r. działalności w zakresie składowania odpadów na składowisku w [...] oraz przekazanie składowiska odpadów Zakładowi [...] Sp. z o.o.. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy odmówił zmiany pkt 7 decyzji z dnia [...] września 2012r., podnosząc, iż pracownicy w dalszym ciągu wykonują prace związane z gospodarowaniem odpadami i ich transportem, a zatem narażenie ich na działanie czynników biologicznych pozostaje niezmienne. Zdaniem organu nie rozwiązuje tego problemu przejęcie składowiska odpadów w [...] przez inny zakład. Od decyzji z dnia [...] marca 2013r. Przedsiębiorstwo nie wniosło odwołania. W piśmie z dnia [...] marca 2013r. Przedsiębiorstwo zwróciło się do Inspektora Pracy o zmianę przywołanego powyżej pkt 7 oraz pkt 9 nakazu nr [...] z dnia [...] września 2012r. poprzez przesunięcie terminu wykonania nałożonych obowiązków do dnia 31 maja 2014r., uzasadniając wniosek brakiem "środków finansowych w 2013r. na rozbudowę i/lub przebudowę istniejących budynków z przeznaczeniem na rozdzielenie na osobne pomieszczenia szatni przepustowej i jadalni". Strona podniosła jednocześnie, iż istnieje możliwość zrealizowania ww. prac budowlanych w roku 2014. Decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, po rozpatrzeniu wniosku dotyczącego przesunięcia terminu wykonania pkt 7 nakazu z dnia [...] września 2012r., powołując się na dyspozycję art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił zmiany pkt 7 nakazu. Na uzasadnienie decyzji podano, że proponowany przez pracodawcę termin jest zbyt długi, a ponadto nie zostały przedstawione Inspektorowi żadne przedsięwzięcia, ani propozycje rozwiązania problemu zapewnienia pracownikom oddzielnych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. Stąd też, w ocenie organu, sugerowana zmiana terminu wykonania pkt 7 nakazu nie znajduje uzasadnienia. O odmowie zmiany pkt 9 nakazu z dnia [...] września 2012r. Inspektor Pracy orzekł w tej samej dacie w innej decyzji. Od decyzji odmawiającej zmiany pkt 7 nakazu pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. pracodawca - Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. odwołał się, zarzucając Inspektorowi Pracy naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim organ ten nie dokonał wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz zaniechał dokonania wyczerpującego faktycznego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Uzasadniając odwołanie strona wskazała, że eksploatacja składowiska odpadów w [...] przynosi obecnie Spółce znaczne straty finansowe, zaś Przedsiębiorstwo nie posiada wolnych środków finansowych na zrealizowanie przedsięwzięcia rozbudowy zaplecza socjalnego w zakresie szatni przepustowej. Z uwagi na powyższe, Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie objętej odwołaniem decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. Okręgowy Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2013r. Na uzasadnienie decyzji organ II instancji podał, że jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy jest ochrona zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, z tego też względu - w odniesieniu do składowisk odpadów - obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie, aby pracownicy mający bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi mogli korzystać z oddzielnych pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, takich jak szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnie. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że brak środków finansowych, mogących skutkować niewykonalnością nakazu z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, nie stanowi skutecznego usprawiedliwienia dla niepodejmowania nakazanych obowiązków. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Z decyzją tą nie zgodziła się Spółka, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim organ ten nie dokonał wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Tak, jak i w odwołaniu od decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2013r., tak i w skardze, strona zwróciła uwagę na trudną sytuację finansową Spółki uniemożliwiającą rozbudowę zaplecza socjalnego na terenie składowiska odpadów komunalnych w [...]. Jednocześnie Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu nie uwzględnienie okoliczności planowanego zaprzestania przez stronę działalności w zakresie składowania odpadów na tymże składowisku z dniem [...] lipca 2013r. oraz przekazania składowiska innemu podmiotowi. Z uwagi na powyższe Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. wniosło o uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] kwietnia 2013r., jak i poprzedzającej ją decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2013r. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że kwestia planowanego zaprzestania działalności na składowisku odpadów w [...] nie była przez stronę podnoszona we wniosku z dnia [...] marca 2013r., ani w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, uznać należało, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do uchybień przepisów proceduralnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że warunki, w jakich organ administracji publicznej może dokonać zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wyznaczone zostały przez ustawodawcę w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267). Zgodnie z tym przepisem decyzja tego rodzaju może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić przy tym trzeba, że postępowanie w tymże trybie jest postępowaniem nowym, samodzielnym i odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną, stąd też organ administracji je prowadzący nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy. Rozpoznając wniosek w tym trybie organy winny mieć na uwadze, że jego zakres ograniczony jest do badania, czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej zmianę, a ponadto, czy jej zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzje podejmowane w oparciu o przepis art. 155 kpa oparte są na konstrukcji uznania administracyjnego, stąd ich sądowa kontrola polega na zbadaniu, czy organ rozważył okoliczności sprawy pod kątem określonych w tym przepisie przesłanek oraz czy swoje stanowisko należycie i przekonująco uzasadnił. Decyzja (nakaz z dnia [...] września 2012r.), o której zmianę wnosiło Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. jest decyzją ostateczną, nakładającą na tenże podmiot – jako pracodawcę różnorakie obowiązki, w tym w jej pkt 7 obowiązek zapewnienia pracownikom mającym bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi na terenie składowiska odpadów komunalnych w [...] oddzielnego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego takiego jak szatnia przepustowa. Mając na uwadze, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, w której decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną, uznać należało, że skierowany do skarżącej Spółki nakaz nr [...] z dnia [...] września 2012r. stanowi niewątpliwie decyzję, na mocy której strona ta nabyła prawo. W dalszej kolejności wskazać należy, iż w niniejszej sprawie strona swój wniosek z dnia [...] marca 2013r. o zmianę pkt 7 decyzji (poprzez wydłużenie o 14 miesięcy terminu realizacji sprecyzowanego w nim nakazu) uzasadniła wyłącznie brakiem w roku 2013 wystarczających środków finansowych na wykonanie oddzielnego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego. Stanowisko to podtrzymała również w odwołaniu. Przywołać i zgodzić należy się w tej mierze z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podnosi się, że brak środków finansowych na dokonanie prac gwarantujących bezpieczeństwo pracy pracownikom nie może uzasadnić wniosku strony skarżącej o przesunięcie realizacji nakazu, gdyż może to doprowadzić do realnego zagrożenia bezpieczeństwa tych pracowników (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2007r., sygn. akt III SA/Kr 864/06 oraz z dnia 6 lipca 2010r., sygn. akt III SA/Kr 40/10). Nie sposób także dopatrzeć się interesu społecznego, czy słusznego interesu strony, przemawiających za prolongatą terminu, w jakim pracodawca winien zapewnić pracownikom szatnię, w sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku – jak to ma miejsce w warunkach rozpoznawanej sprawy – sankcjonowałoby przez okres kolejnych 14 miesięcy stan niezgodny z prawem, w tym z przepisem § 4 rozporządzenia Rady Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2009r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi (Dz.U. Nr 104, poz. 868), na mocy którego pracownicy mający bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi powinni korzystać z oddzielnych pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, takich jak szatnie przepustowe. Stwierdzić wręcz trzeba, że to w interesie społecznym leży zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Jest to bezwzględny obowiązek każdego pracodawcy wynikający z art. 15 Kodeksu pracy zamieszczonego w rozdziale II zatytułowanym Podstawowe zasady prawa pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 805/12). Dlatego też podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 marca 1997r., sygn. akt II SA/Wr 1133/96 (opubl. Pr. Pracy 1998/4/39 i LEK 32503), iż wykonanie przez pracodawcę obowiązku zapewnienia pracownikom odpowiednich urządzeń higieniczno-sanitarnych nie jest uzależnione od jego możliwości ekonomiczno-finansowych, które to stanowisko w niniejszej sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie. Z powyższych względów uznać należało, iż organy Inspekcji Pracy rozpoznające wniosek Przedsiębiorstwa o zmianę terminu wykonania nałożonego w pkt 7 nakazu z dnia [...] września 2012r. obowiązku, nie przekroczyły dozwolonych granic uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] marca 2013r. nie uchybiają prawu. Co prawda uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, zwłaszcza decyzji organu I instancji, budzą zastrzeżenia pod względem wymogów stawianych przez art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże, w ocenie Sądu, uchybienia te pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Końcowo zaznaczyć jeszcze trzeba, że poza zakresem kontroli Sądu pozostaje podniesiona w skardze kwestia możliwości odstąpienia od obowiązku sprecyzowanego w pkt 7 nakazu nr [...] z dnia [...] września 2012r. z uwagi na planowane przez stronę skarżącą zaprzestanie działalności w zakresie składowania odpadów na składowisku w [...] oraz przekazanie składowiska Zakładowi [...] Sp. z o.o.. Uwzględnić bowiem należało, iż kwestia ta rozstrzygnięta została ostateczną decyzją Inspektora Pracy nr [...] z dnia [...] marca 2013r., a nadto nie była ona podnoszona przez Przedsiębiorstwo w trakcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] marca 2013r. Okoliczność ta, jako że nie mogła być i nie była przedmiotem oceny zawartej w zaskarżonej decyzji, nie mogła również stanowić przedmiotu kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.