II SA/Go 559/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. 1. Po przeprowadzeniu w dniach [...] sierpnia oraz w dniu [...] września 2012 r. kontroli w Przedsiębiorstwie [...] spółka z o.o. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy nakazem nr [...] z dnia [...] września 2012r. między innymi nakazał kontrolowanemu w pkt 9: "zapewnić pracownikom mającym bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi na terenie składowiska odpadów komunalnych w [...] możliwość korzystania z o oddzielnych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, takich jak jadalnie", z terminem wykonania tego punktu nakazu do dnia 31 marca 2013 r. Jako podstawę prawną nakazu organ wskazał art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012r. poz. 404), art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi (Dz.U. Nr 104, poz. 868) oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Od powyższego nakazu pracodawca nie złożył odwołania. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. wystąpiło do Inspektora Pracy m.in. o odstąpienie od obowiązków sprecyzowanych w pkt 9 nakazu ze względu, jak to określono, "brak środków finansowych w 2013 r. na realizację rozbudowy i/lub przebudowy istniejących budynków na jadalnię" i proponując termin wykonania prac do 31 maja 2014 r. 2. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy odmówił zmiany pkt 9 decyzji z dnia [...] września 2012 r., podnosząc, że proponowany termin jest zbył długi, nadto że nie zostały przedstawione żadne przedsięwzięcia ani propozycje związane z gospodarowaniem odpadami i ich transportem dotyczące oddzielnych pomieszczeń, takich jak jadalnie. O odmowie zmiany pkt 7 nakazu z dnia [...] września 2012 r. Inspektor Pracy orzekł w tej samej dacie w innej decyzji. Od decyzji odmawiającej zmiany pkt 9 nakazu strona wniosła odwołanie pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. pracodawca – Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o., zarzucając Inspektorowi Pracy naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) w zakresie, w jakim organ ten nie dokonał wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz zaniechał dokonania wyczerpującego faktycznego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Uzasadniając odwołanie strona wskazała, że eksploatacja składowiska odpadów w [...] przynosi obecnie Spółce znaczne straty finansowe, zaś Przedsiębiorstwo nie posiada wolnych środków finansowych na zrealizowanie przedsięwzięcia rozbudowy zaplecza socjalnego w zakresie szatni przepustowej. 3. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy jest ochrona zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, z tego też względu – w odniesieniu do składowisk odpadów – obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie, aby pracownicy mający bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi mogli korzystać z oddzielnych pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, takich jak szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnie. Z decyzją tą nie zgodziło się Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o., która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. w zakresie, w jakim organ ten nie dokonał wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Tak, jak i w odwołaniu od decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2013 r., tak i w skardze, strona zwróciła uwagę na trudną sytuację finansową uniemożliwiającą, w jej ocenie, rozbudowę zaplecza socjalnego na terenie składowiska odpadów komunalnych w [...]. Jednocześnie zarzuciła organowi odwoławczemu nie uwzględnienie okoliczności planowanego zaprzestania przez stronę działalności w zakresie składowania odpadów na tymże składowisku z dniem [...] lipca 2013 r. oraz przekazania składowiska innemu podmiotowi. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miały one lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosowanie kryterium legalności oznaczało w odniesieniu do niniejszej sprawy zbadanie przez sąd czy zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, powołanych wyżej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz rozporządzeniami Ministra Środowiska w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi i Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przedmiotem wniosku była zmiana decyzji ostatecznej (nakazu z dnia [...] września 2012 r.). Warunki, w jakich organ administracji publicznej może dokonać zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wyznaczone zostały przez ustawodawcę w art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w tymże trybie jest postępowaniem nowym, samodzielnym i odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną, stąd też organ administracji je prowadzący nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy. Rozpoznając wniosek w tym trybie organy winny mieć na uwadze, że jego zakres ograniczony jest do badania, czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej zmianę, a ponadto, czy jej zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzje podejmowane w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. oparte są na konstrukcji uznania administracyjnego, stąd ich sądowa kontrola polega na zbadaniu, czy organ rozważył okoliczności sprawy pod kątem określonych w tym przepisie przesłanek oraz czy swoje stanowisko należycie i przekonująco uzasadnił. Decyzja, o której zmianę wnosiło Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. jest decyzją ostateczną, nakładającą na tenże podmiot – jako pracodawcę różnorakie obowiązki, w tym w jej pkt 9 obowiązek zapewnienia pracownikom mającym bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi na terenie składowiska odpadów komunalnych w [...] oddzielnego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego takiego jak jadalnia. Mając na uwadze, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, w której decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną, uznać należało, że skierowany do skarżącej spółki nakaz z dnia [...] września 2012r. stanowi niewątpliwie decyzję, na mocy której strona ta nabyła prawo. 5. Strona uzasadniając wniosek z dnia o zmianę pkt 9 decyzji (poprzez wydłużenie o 14 miesięcy terminu realizacji sprecyzowanego w nim nakazu) wskazała wyłącznie na brak, w roku 2013 wystarczających środków finansowych na wykonanie oddzielnego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego. Stanowisko to podtrzymała również w odwołaniu. W odniesieniu zaś do tej kwestii przywołać i podzielić należy pogląd utrwalony w orzecznictwie, zgodnie z którym brak środków finansowych na dokonanie prac gwarantujących bezpieczeństwo pracy pracownikom nie może uzasadnić wniosku strony skarżącej o przesunięcie realizacji nakazu, gdyż może to doprowadzić do realnego zagrożenia bezpieczeństwa tych pracowników (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2007r., sygn. akt III SA/Kr 864/06 oraz z dnia 6 lipca 200r., sygn. akt III SA/Kr 40/10). Nie sposób także dopatrzeć się interesu społecznego, czy słusznego interesu strony, przemawiających za prolongatą terminu, w jakim pracodawca winien zapewnić pracownikom szatnie, w sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku – jak to ma miejsce w warunkach rozpoznawanej sprawy – sankcjonowałoby przez okres kolejnych 14 miesięcy stan niezgodny z prawem, w tym z przepisem § 4 rozporządzenia Rady Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi (Dz.U. Nr 104, poz. 868), na mocy którego pracownicy mający bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi powinni korzystać z oddzielnych pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, takich jak szatnie przepustowe. Stwierdzić wręcz trzeba, że to w interesie społecznym leży zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Jest to bezwzględny obowiązek każdego pracodawcy wynikający z art. 15 Kodeksu pracy. Dlatego też podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 1133/96 (opubl. Pr. Pracy 1998/4/39 i LEK 32503), że wykonanie przez pracodawcę obowiązku zapewnienia pracownikom odpowiednich urządzeń higieniczno-sanitarnych nie jest uzależnione od jego możliwości ekonomiczno-finansowych, które to stanowisko w niniejszej sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie. Z powyższych względów uznać należało, że organy Inspekcji Pracy rozpoznające wniosek Przedsiębiorstwa o zmianę terminu wykonania nałożonego w pkt 9 nakazu z dnia [...] września 2012 r. obowiązku, nie przekroczyły dozwolonych granic uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2013r. nie uchybiają prawu. 6. Końcowo należy zaznaczyć, że poza zakresem kontroli Sądu pozostaje kwestia możliwości odstąpienia od orzeczonego nakazem obowiązku z uwagi na planowane przez stronę skarżącą zaprzestanie działalności w zakresie składowania odpadów na składowisku w [...] oraz przekazanie składowiska Zakładowi [...] sp. z o.o.. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie była ona podnoszona, a tym bardziej wykazywana stąd nie mogła podlegać badaniu w ramach słusznego interesu strony. Wskazać również należy, że uzasadnienia decyzji obu organów, zwłaszcza pierwszej instancji budzą zastrzeżenia pod względem wymogów stawianych im przez art. 107 § 3 k.p.a. Nie są to jednak uchybienia mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.