II SA/Go 560/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej przy Uniwersytecie z dnia [...] r. w przedmiocie stypendium socjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Wydziałowa Komisja Stypendialna Studentów przy Uniwersytecie, działając na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 1, 6, 7, art. 175 ust. 3, art. 179, art. 182, art. 184, art. 186, art. 207 ust. 1, 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) w związku z § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 pkt 1, 6, 7, § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7 ust. 1, 2, 4, 7, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Uniwersytetu (tekst jednolity wprowadzony Zarządzeniem nr 3 Rektora Uniwersytetu z dnia [...] stycznia 2011r.) przyznała M.W. stypendium socjalne w wysokości 73 zł miesięcznie, stypendium na wyżywienie w wysokości 150 zł miesięcznie oraz stypendium mieszkaniowe w wysokości 150 zł miesięcznie. Okres, na jaki przyznano wnioskodawczyni wskazane świadczenia określono w decyzji jako: "Od czerwiec 2011r. do czerwiec 2011r.". W uzasadnieniu Komisja wskazała, że dochód M.W. nie przekracza kwoty 602 zł, zatem z uwagi na trudną sytuację materialną przysługuje jej prawo do korzystania z w/w świadczeń pomocy materialnej. W piśmie z dnia [...] czerwca 2011r., potraktowanym przez organy jako odwołanie od decyzji organu I instancji, M.W. wskazała, że składając w październiku wniosek o pomoc materialną, przedłożyła wraz z nim akt notarialny, na podstawie którego Sąd Rejonowy dnia [...] lutego 2011r. wydał wyrok. Prawomocną decyzję Sądu o wygaśnięciu obowiązku alimentacyjnego, ze względu na trudności alimentacyjne nie wynikające z jej winy, przedłożyła razem z nowym wnioskiem dopiero w maju 2011 roku. Wobec tego domaga się ponownego rozpatrzenia wniosku z uwzględnieniem faktu, iż wniosek złożony przez nią w październiku pozostał bez rozpatrzenia. Na piśmie M.W. Wiceprzewodniczący Wydziałowej Komisji Stypendialnej zamieścił prośbę o przychylne rozpatrzenie odwołania. W dniu [...] czerwca 2011r. Odwoławcza Komisja Stypendialna przy Uniwersytecie wydała decyzję, którą utrzymała w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że na podstawie prawidłowych dokumentów i po właściwych obliczeniach ustalono, iż miesięczny dochód na jednego członka rodziny skarżącej stanowi kwota równa 526,19 zł, co kwalifikuje ją do ubiegania się o pomoc materialną. Stwierdził też, że rozpoznając wniosek skarżącej, Wydziałowa Komisja Stypendialna Studentów, zarówno pozostawiając jej pierwszy wniosek bez rozpoznania, jak i wydając dnia [...] czerwca 2011r. decyzję, kierowała się zasadami przyznawania świadczeń pomocy materialnej, jakie opisuje ustawa i regulamin. Oba akty prawne bardzo dokładnie wyznaczają sposób wyliczania dochodu studenta oraz formę wypłacania mu świadczeń. Ponadto załącznik nr 1 do regulaminu zawiera szczegółowy wykaz dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o przyznanie świadczeń pomocy materialnej w celu prawidłowego wyliczenia dochodu rodziny, natomiast brak wyroku sądowego uniemożliwiał wcześniejsze podjęcie decyzji o przyznaniu świadczeń. Skargę na decyzję organu II instancji do WSA w Gorzowie Wlkp. złożyła M.W., w której wniosła o zwrot stypendium socjalnego na wyżywienie za cały rok akademicki 2010/2011 (od października do maja), na podstawie art. 4 regulaminu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów U. Skarżąca wskazała, że wniosek o przyznanie stypendium złożyła w terminie, ale "w mniemaniu komisji miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekroczył kwotę 602 zł i wynosił 626,06 zł na jedną osobę." Podniosła, że do kwoty 626,06 zł wliczona została kwota 200 zł, którą stanowiły alimenty, a których nie pobierała, co dowodzi przedłożony przez nią akt notarialny z dnia [...] maja 2007r., bowiem z tym dniem ustał obowiązek alimentacyjny wobec skarżącej. Komisja stypendialna wezwała skarżącą do uzupełnienia braków, żądając od niej prawomocnego wyroku sądowego stwierdzającego, że alimenty jej nie przysługują. Dalej skarżąca podniosła, że nie była w stanie dotrzymać wyznaczonego 14-dniowego terminu. Ponieważ wyrok uprawomocnił się dopiero w dniu 17 marca 2011r., skarżąca przedłożyła go Komisji dopiero w maju tego roku. Dodatkowo M.W. wskazała, że powoływany przez organ odwoławczy załącznik nr 1 do regulaminu zawiera listę dokumentów, która nie jest szczegółowa i pomija akty notarialne, które – tak jak w jej przypadku – w świetle prawa ustanawiają stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał też, że skarga w istocie skierowana jest przeciwko pozostawieniu bez rozpoznania pierwszego wniosku skarżącej o pomoc materialną z dnia [...] października 2010r. i w związku z tym jest niedopuszczalna. Skarga taka powinna zostać wywiedziona przez skarżącą w odrębnym trybie, a nie przy okazji skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że tryb udzielania pomocy materialnej studentom w formie stypendiów regulują przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005r., Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Zgodnie z art. 173 ust. 1 student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa między innymi w formie stypendium socjalnego, stypendium na wyżywienie oraz stypendium mieszkaniowego (art. 173 ust. 1 pkt 1, 6 i 7). Szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 6-8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzór wniosku o przyznanie stypendium socjalnego oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. W niniejszej sprawie dnia 11 października 2010r. M.W. złożyła wniosek do Wydziałowej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu o przyznanie świadczeń pomocy materialnej na rok akademicki 2010/2011, tj. stypendium socjalnego, stypendium na wyżywienie oraz stypendium mieszkaniowe. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy do wniosku dołączyła oświadczenie o źródłach dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym 2009, tj. zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o dochodzie swojego ojca J.W.. Ponadto dołączyła orzeczenie lekarskie o całkowitej niezdolności J.W. do pracy oraz odcinek jego renty za wrzesień 2010r. Załączyła też umowę o świadczenie alimentacyjne zawartą w dniu [...] maja 2007r. w formie aktu notarialnego z J.W., na mocy której otrzymała od niego kwotę 23 000 zł tytułem renty alimentacyjnej, która to spłata – zgodnie z zapisem w akcie notarialnym – wyczerpuje jej roszczenie z tytułu przyszłego dziedziczenia po J.W.. Powziąwszy wiadomość o pobieraniu przez wnioskodawczynię alimentów, WKS wystosowała do niej na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwanie do uzupełnienia w terminie 14 dni braków wniosku poprzez dostarczenie decyzji sądu o kasacji alimentów, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W zakreślonym terminie skarżąca nie uzupełniła braku, czego nie kwestionuje, w związku z czym pismem z dnia [...] listopada 2010r. WKS pozostawiła wniosek z [...] października 2010r. bez rozpoznania. W postanowieniu z dnia 2 marca 2011r. sygn. akt II FSK 2624/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie: uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000r., sygn. akt III ZP 11/00, Lex nr 40475). Oznacza to, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Skarżąca nie wniosła skargi na bezczynność organu w powyższym zakresie, uznać więc należy, że zgodziła się ze stanowiskiem organu. W dniu 26 maja 2011r. M.W. złożyła do WKS kolejny wniosek o przyznanie świadczeń pomocy materialnej na urzędowym formularzu wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami. Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym oraz wydane na podstawie art. 186 ustawy przez Rektora U Zarządzenie nr 41 z dnia 21 września 2009r. w sprawie wprowadzenia regulaminu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Uniwersytetu, zmienione następnie Zarządzeniem Rektora nr 3 z dnia 12 stycznia 2011r., przy uwzględnieniu trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Komisja przyznała jej stypendium socjalne, stypendium na wyżywienie oraz stypendium mieszkaniowe w kwotach odpowiednio: 73 zł miesięcznie, 150 zł miesięcznie oraz 150 zł miesięcznie. Okres na jaki przyznano świadczenia to miesiąc czerwiec 2011r. Przepis § 4 ust. 3 Regulaminu stanowi, że student, który nie skorzystał z prawa złożenia wniosku o pomoc w terminie od 1 do 15 października lub od 1 do 15 marca, bądź nabył lub odzyskał prawo do ubiegania się o pomoc materialną może złożyć wniosek w innym terminie. W tym przypadku świadczenia przyznawane są od miesiąca następnego po miesiącu złożenia wniosku. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła kompletny wniosek dnia 26 maja 2011r., a więc organ I instancji słusznie orzekł o przyznaniu jej świadczenia od miesiąca czerwca 2011r. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 świadczenie przysługiwało skarżącej do dnia 30 czerwca 2011r, a więc rozstrzygnięcie organu podjęte po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2011r., który stanowił nowy, odrębny wniosek, złożony niezależnie od wniosku z października 2010r., zdaniem Sądu było prawidłowe. Wątpliwości natomiast budzi charakter prawny pisma M.W. z dnia [...] czerwca 2011r., które zostało potraktowane przez WKS jako odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. Bezspornym jest, że pismo to zostało złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania, oraz że zostało złożone do organu odwoławczego – Odwoławczej Komisji Stypendialnej przy Uniwersytecie. Jednak jego treść nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że stanowi ono odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła w nim o ponowne rozpatrzenie wniosku o pomoc materialną, wskazując jednocześnie, że nie ze swojej winy nie była w stanie wcześniej przedłożyć wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2011r. Nie zakwestionowała jednak rozstrzygnięcia organu I instancji. Interpretacja treści pisma może prowadzić do wniosku, że skarżąca wniosła w nim o przyznanie stypendium socjalnego za okres od października 2010r., czyli z mocą wsteczną. Żądanie to wyraziła wprost w skardze do Sądu na decyzję organu II instancji z dnia [...] czerwca 2011r., a jako uzasadnienie żądania wskazała wyrok Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lutego 2011r., którym Sąd orzekł o ustaniu z dniem [...] maja 2007r. obowiązku alimentacyjnego obciążającego jej ojca J.W.. Wobec tego, że w piśmie z [...] czerwca 2011r. skarżąca nie wyraziła wprost niezadowolenia z podjętej dnia [...] czerwca 2011r. decyzji, organ, do którego pismo wpłynęło zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do dokładnego ustalenia, jakie jest faktyczne żądanie wnioskodawczyni: czy jej wolą jest poddanie kontroli w postępowaniu odwoławczym decyzji o przyznaniu jej stypendium, czy też zgadza się z jej postanowieniami, natomiast żąda przyznania stypendium wstecz, za cały rok akademicki 2010/2011r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ administracji, do którego wpływa wniosek jest związany żądaniem w nim zawartym. Nie może samodzielnie modyfikować żądania, treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Wyłącznie strona określa przedmiot żądania. Jeżeli jednak treść żądania nie jest jednoznaczna lub budzi wątpliwości organu, winien on, w trybie art. 64 § 2 kpa, wezwać składającego wniosek do usunięcia braków pisma poprzez sprecyzowanie jego treści. Zaniechanie tego obowiązku stanowi naruszenie art. 9 kpa, zgodnie z którym organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 maja 2011r., sygn. akt III SA/Łd 177/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2010r., sygn. akt I SA/Gd 744/09; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OSK 591/08). W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać, że organ odwoławczy dowolnie ocenił pismo M.W. z dnia [...] czerwca 2011r., przypisując mu charakter odwołania. Powinien był jednoznacznie ustalić żądanie skarżącej, a w razie oświadczenia skarżącej, że domaga się przyznania stypendium za okres od października 2010r., powinien wydać w tej kwestii odrębną decyzję o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu żądania, która następnie mogłaby zostać poddana kontroli instancyjnej. Organy administracji winny dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed podjęciem rozstrzygnięcia oraz winny kierować się zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów Państwa i udzielać stronom stosownych informacji (art. 7- 9 k.p.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie powyższych zasad postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji, mając na uwadze treść powyższych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, powinien wyjaśnić żądanie strony skarżącej. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji