II SA/Go 57/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 73 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej jako ustawa reformująca) oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako u.g.n.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako kpa), Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 4 253,00 zł (słownie: cztery tysiące dwieście pięćdziesiąt trzy złote i 00/100) na rzecz G.K. za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0509 ha przejętej z dniem [...] czerwca 2020 r. na własność Powiatu pod rozbudowę drogi powiatowej Nr [...] relacji [...], w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 6 grudnia 2005 r. wpłynął do Starostwa wniosek Pana G.K. dotyczący odszkodowania za zabrany grunt pod budowę drogi [...]. Do pisma z dnia [...] maja 2021 r. strona dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2021 r. sygnatura akt [...] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, iż wyłącznie właściwa do orzeczenia o odszkodowaniu stanowiącym przedmiot pozwu jest droga administracyjna, a zapłata odszkodowania należy do wyłącznej właściwości Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Działka nr [...] położona w obrębie [...] z dniem [...] czerwca 2020 r. stała się własnością Powiatu pod rozbudowę drogi powiatowej Nr [...], Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy reformującej, który mówi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem oraz odszkodowanie wypłacane jest przez Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg (nie będących drogami gminnymi) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu w dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie wygasa. Wniosek o odszkodowanie został złożony w wyznaczonym terminie i wymagał rozpatrzenia. Organ wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 i 3 powyższej ustawy stanowi, że dla uwłaszczenia nieruchomości muszą być spełnione jednocześnie trzy przesłanki w dniu 31 grudnia 1998 r.: brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do gruntu zajętego pod drogę, władanie gruntem przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz zajęcie gruntu pod drogę publiczną. W toku postępowaniu ustalono, że na dzień [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] położona w obrębie [...] stanowiła własność G.K. Wnioskodawca przedłożył również oświadczenie Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] kwietnia 2006 r., pisma z dnia [...].06.1999 r. i [...].07.2001 r. - z których wynika, że działka nr [...] położona w [...] była w dniu [...] grudnia 1998 r zajęta pod drogę publiczną nr [...]. Z powyższych dowodów wynika, że gruntem władał wówczas Powiat a przedmiotowa działka była utrzymywana przez Zarząd Dróg Powiatowych, czyli została zajęta w części pod drogę publiczną. Z ww. wymienionych dokumentów wynika, że spełnione zostały jednocześnie powyższe trzy przesłanki uwłaszczenia. Decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] Powiat nabył z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r., prawo własności nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym działki nr [...] o pow. 0,0509 ha, położonej w obrębie [...], (KW nr [...]), zajętej w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę nr [...] zaliczaną do kategorii dróg wojewódzkich (obecnie droga powiatowa). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wartości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości. Odszkodowanie za działkę nr [...] o pow. 0,0509 ha (grunt zajęty pod drogę publiczną) w wysokości 4 253,00 zł ustalone zostało na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Kosztorys inwestorski załączony do wniosku o odszkodowanie odrzucono, gdyż nie może on stanowić podstawy do naliczenia przedmiotowego odszkodowania, ponieważ kosztorys przedstawia koszty poniesionych robót w tym przypadku związanych z budową drogi, natomiast G.K. nie poniósł żadnych nakładów finansowych związanych z budową drogi. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555) wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod inwestycje drogowe określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględniania ustaleń decyzji. Na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedmiot wyceny stanowił działkę rolną. W celu określenia wartości rynkowej gruntu rzeczoznawca zebrał informacje o zaistniałych na terenie gminy [...] transakcjach sprzedaży uwzględniając położenie, bonitację gruntu, utrzymanie gruntu, gleby do gospodarowania rolnego, walory organizacyjne, funkcję, kształt działki, jej wielkość oraz istnienie przeszkód technicznych ograniczających swobodne gospodarowanie. Zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Wobec powyższego dla potrzeb ustalenia odszkodowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości zastosowano maksymalny wskaźnik wzrostu tj. 50%. Do określenia wartości gruntu oznaczonego działką nr [...] jako przedmiotu prawa własności zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zatem operat został sporządzony z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia i odpowiednich przepisów ustawy gospodarce nieruchomościami. Organ przyjął go jako dowód w sprawie. Od powyższej decyzji G.K. wniósł odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: przepisów k.p.a., tj art. 9, art. 10 § 1 przez Starostę oraz powołanego rzeczoznawcę majątkowego M.Z. poprzez dokonanie oględzin drogi bez powiadomienia odwołującego się lub jego pełnomocnika, tym samym pozbawienie strony możliwości uczestnictwa w sprawie, głównie w wycenie nieruchomości (pozbawienie jego prawa do obrony stanowiska), art. 135 u.g.n., ponieważ rzeczoznawca majątkowy bezzasadnie przyjął metodę porównawczą wyceny podczas, gdy faktycznie winna to być metoda odtworzeniowa, bowiem ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomość - droga nie występuje w obrocie określa się jej wartość metodą odtworzeniową, sposób wyliczenia wartości gruntu - drogi jest nieprawidłowy i odbiega od cen rynkowych, nie tylko nieruchomości położonych w Gminie ale także na obszarze działania Starostwa Powiatowego, 3.art. 130 pkt 2 u.g.n., ponieważ pominięto w decyzji termin złożenia wniosku (2005 r.). Odwołujący wniósł o wydanie decyzji uwzględniającej nie tylko zmianę wysokości odszkodowania ale także utraconych korzyści jakie mógłby osiągnąć. W uzasadnieniu odwołania skarżący dodatkowo wskazał na zwłokę w załatwieniu sprawy, która trwa ok. 25 lat od daty złożenia wniosku w 2005 r. W tym czasie skarżący z tytułu użytkowania drogi przez organy publiczne do I kwartału 2021 r. płacił podatek na rzecz Gminy. Po 2005 r. sprawą zajął się Wydział Geodezji Starostwa i w tym czasie proponowano odwołującemu się odszkodowanie w wysokości 5 zł za m2 gruntu, podobnie jak i obecnie według operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego M.Z. na kwotę 4.253,00 zł, na co skarżący nie wyraża zgody. W związku z powyższym G.K., wnosi także o wypłatę zadośćuczynienia w kwocie - 50 000.00 zł z tytułu doznanych krzywd. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania G.K. od decyzji Starosty z [...] października 2021 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy reformującej nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust, 2 pkt 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Natomiast stosownie do art. 73 ust. 4 odszkodowanie, o którym mowa w ust 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5). Wnioskiem z [...] grudnia 2005 r. G.K. wystąpił do Starostwa Powiatowego o wypłatę odszkodowania - wg wyceny - stan nieruchomości na dzień [...] stycznia 1999 r. - za działkę nr [...] położoną w [...] zabraną pod budowę drogi [...]. Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak [...] stwierdził nabycie przez Powiat z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym działki [...] o pow. 0,0509 ha, położonej w obrębie [...] (KW nr [...]), zajętej w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę nr [...], zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich (obecnie droga powiatowa nr [...]). Decyzja stała się ostateczna z dniem 23 czerwca 2020 r. Wojewoda wskazał, że ustalenie i wypłata odszkodowania za przejęte działki gruntu zajęte pod drogi publiczne następuje według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy reformującej. W myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art, 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2 art. 130). Natomiast stosownie do art. 134 ust. 1 - 4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, natomiast w myśl ust. 2 przy określaniu wartości f odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość I jego części składowych. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 1-3 u.g.n.). Organ wskazał, że przy ocenie operatu szacunkowego należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1)wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 -3 stosuje się odpowiednio. Natomiast stosownie do § 36 ust. 6 pkt 1 przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy reformującej, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r" nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2021 r. określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [...]. Biegły określił wartość rynkową nieruchomości na kwotę 4 253,00 zł., dokonał tego podejściem porównawczym, stosując metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W procesie wyceny metodą korygowania ceny średniej przyjęto założenie, że wartość jednostkowa przedmiotu wyceny mieści się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną, jakie wystąpiły na rynku w okresie badania cen. Na podstawie badanych transakcji określono średnią cenę za jednostkę powierzchni, cechy o charakterze cenotwórczym i ich wagi, zakres współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych oraz sumę ich wartości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezzasadnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego metody porównawczej, gdy winna to być metoda odtworzeniowa organ podniósł, że ustosunkowując się do tego zarzutu w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. biegły podtrzymał prawidłowość wykonania operatu, jednocześnie wskazał, że: określenie wartość gruntu dla potrzeb ustalenia przez organ odszkodowania (tu taka wartość była określania) nawet w przypadku zastosowania art. 135 u.g.n. jest określana na podstawie wartości rynkowej - tu rynkowej wartości gruntów przyległych (patrz zapis art. 135 ust. 3) - tak określona wartość jest podstawą kolejnych obliczeń (tu zastosowania wskaźnika +50%) w wyniku czego uzyskuje się kwotę finalnej wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, zaliczanie ewentualnych nakładów na działce drogowej, nakładów poniesionych nie przez odwołującego się, byłoby przyznaniem jemu nienależnych korzyści (bezpodstawnego wzbogacenia się kosztem innych) - niezależnie od powyższego zwraca się uwagę, że w dacie oględzin nieruchomości (dacie bliskiej wydania decyzji z 2020 roku) stan drogi był bardzo zły (patrz fotografie) - zdaniem rzeczoznawcy droga jako budowla była zdekapitalizowania; powiadamianie byłego właściciela (lub jego pełnomocnika) w przypadku wykonywania czynności rzeczoznawcy majątkowego wykonującego opinię zgodnie z art. 130.2 u.g.n. i w przypadku gdy oględziny dotyczą nieruchomości stanowiącej pas drogi publicznej nie był konieczny - każdy może przebywać w takim pasie, a ponadto w okresie pandemii COWID należy ograniczać spotkania do niezbędnego minimum - tu uznałem (i uznaję), że powiadamianie o planowanej wizji lokalnej oraz spotykanie się ze stronami postępowania było absolutnie zbędne. Dokonując oceny operatu szacunkowego organ odwoławczy uznał, że spełnia on warunki formalne, poza tym ta opinia jest logiczna, spójna i nie budzi żadnych wątpliwości, co do prawidłowości jej sporządzenia. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego organ wskazał, że w toku postępowania zapewniono stronie możliwość udziału w postępowaniu, z którego to prawa strona korzystała. W kwestii wypłaty zadośćuczynienia w kwocie 50 000.00 zł z tytułu doznanych krzywd oraz dokonywanych ewentualnych opłat podatku dla Gminy [...], organ zauważył, że powyższe nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Od powyższej decyzji G.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 35 kpa - i nie rozpoznanie w terminach wskazanych w kpa wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania w trybie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy reformującej. Skarżący zarzucił bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie z zakresu administracji publicznej - przez okres od [...] grudnia 2005 r. do czasu wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. Starosta, Wojewoda i Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju ignorowały art. 35 i 36 kpa nie informując, nie podając przyczyny przewlekłości postępowania, podczas gdy skarżący zwracał się do organów dopytując o stan sprawy. Dopiero po piśmie Sądu Rejonowego Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju wydało decyzję uchylającą w całości decyzję Wojewody z dnia [...] grudni 2015 r., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 73 ust. 1- 4 ustawy reformującej poprzez przyjęcie przez organy obydwu instancji, iż przedmiotem odszkodowania jest działka rolna nr [...] o pow. 0,0509 ha położona w miejscowości [...] podczas gdy decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda nabył z mocy prawa drogę położoną w obrębie [...], na działce zajętej bezprawnie pod drogę nr [...] zaliczaną do kategorii dróg wojewódzkich, obecnie drogi powiatowej nr [...] na własność Skarbu Państwa, w zarządzie Powiatu. Decyzja Wojewody dotyczyła przejęcia nie tylko nieruchomości rolnej, ale także drogi wybudowanej na tej nieruchomości, podobnie jak przejecie nieruchomości rolnej w sposób bezprawny (bez woli i zgody skarżącego), stąd nie do przyjęcia jest przez skarżącego ustalona przez Starostę wartość gruntu w cenie za 1 m2 (5,57 zł), 3) błędne postanowienie o celu wykonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego i wycenę działki gruntowej, a nie wartości drogi powiatowej (Wojewoda przejął na własność stosowną decyzją nie tylko grunt, ale także część drogi) stanowiącą własność skarżącego, wycena winna obejmować nie tylko działkę gruntową, ale także wybudowaną drogę (łącznie). Kwota 4,253, 00 zł jest wyjątkowo zaniżona, nie odpowiada zasadom rynkowym, dlatego powinna ulec zmianie, 4) naruszenie art. 77 kpa polegające na dowolnej ocenie dowodów oraz braku wyczerpującej ocenie całego materiału dowodowego. W skardze zawarto wniosek o zasądzenie odszkodowania z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania Starosty i pozostałe organy Państwa Polskiego w wysokości 50 000 zł od dnia złożenia wniosku w dniu 1 grudnia 2005 r. do dnia wydania decyzji przez Starostę z dnia [...] października 2021 r. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w skardze dokumentów oraz z przesłuchania stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 §1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 73 ustawy reformującej. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną; 2) władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz; 3) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym, fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99). Przepisy wprowadzające weszły w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 29 października 1998 r. Nie zawierają one jednak definicji drogi publicznej, należy zatem posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. - Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych") i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby uzyskać taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych (art. 7 ust. 2) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy reformującej sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. także wyrok NSA z 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 w.w. ustawy determinuje więc stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu [...] grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat powyższej definicji. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporna okoliczność, że dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego - stanowiła bowiem własność G.K. Okolicznością pozostającą poza sporem jest również to, że na dzień [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] zajęta była pod drogę powiatową nr [...] (oznaczenie przyjęte następnie Uchwałą Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w sprawie nadana numerów drogom powiatowym i gminnym) w związku z czym znajdowała się we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie została spełniona również druga przesłanka - władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Wyjaśnić przy tym trzeba, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władająca nieruchomością zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w przepisie art. 73 ustawy reformującej zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt ISA/144/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie - co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Przyjdzie zatem stwierdzić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że w stosunku do działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy reformującej warunkujące ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości. Po myśli art. 73 ust. 4 w.w. ustawy ustalenie i wypłacenie odszkodowania z wywłaszczona nieruchomość następuje według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 130 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). W świetle art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy § 36 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuje rzetelność operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu I instancji, a w konsekwencji kwestią sporną jest prawidłowość ustaleń organów co do wysokości przyznanego odszkodowania, poczynionych w oparciu o ten operat. Jak wynika z przytoczonych regulacji prawa obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a zatem, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1604/14; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1521/14; z dnia 16 października 2014 r., sygn. I OSK 611/13 oraz z dnia 16 września 2014 r., sygn. I OSK 246/13; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W kontrolowanym postępowaniu dokonując analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organy obu instancji uznały, że nie zawiera on uchybień, które wykluczałyby posłużenie się tym dokumentem przy ustalaniu wysokości odszkodowania za przejętą na rzecz Powiatu działki gruntu. Wskazać w tym miejscu trzeba, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2068/12). A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru sposobu wyceny, dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15). Powyższe, w ocenie niniejszego składu orzekającego oznacza że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani sąd nie są uprawnieni do podważenia metody i sposobu wyliczenia wysokości odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wspomniana wyżej reguła, że organ i Sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu powoduje, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W badanej sprawie przedmiotem wyceny była działka nr [...] o pow. 0,0509 ha. W sprawie tej rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności w.w. nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Stan nieruchomości określono na datę [...] października 1998 r., natomiast ceny nieruchomości przyjęto na datę sporządzenia operatu szacunkowego. Ze względu na brak transakcji sprzedaży, biegły stwierdził brak możliwości określenia wartości danej działki przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, dlatego wartość nieruchomości określono zgodnie z § 36 pkt 1-3 rozporządzenia. Wobec powyższego wycena nieruchomości nastąpiła według cen rynkowych gruntów rolnych przeznaczonych do produkcji rolnej, gdyż grunty o takim przeznaczeniu znajdują się w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości. Dla porównana biegły przyjął dwanaście transakcji obrotu nieruchomościami niezabudowanych, położnych w Gminie [...]. Dla określenia wartości nieruchomości biegły ustalił istotne cechy nieruchomości, które mają wpływ na kształtowanie się ich ceny, następnie biegły ustalił wagę (znaczenie) poszczególnych cech pod względem ich wpływu na wartość nieruchomości oraz biorąc pod uwagę powyższe cechy i ich wagę ustalił wartość nieruchomości. W rezultacie wartość rynkowa gruntu działek o przeznaczeniu rolnym została określona na 5,57 zł za m2, co stanowi kwotę 4 253 zł odszkodowania za przejętą od skarżącego nieruchomość. W toku postępowania, w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. rzeczoznawca odniósł się do podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń dotyczących właściwego doboru metody wyceny nieruchomości oraz nieuwzględnienia nakładów na nieruchomość w postaci wybudowania drogi. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi i popierającej je argumentacji wskazać należy, że nie mają one oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Bezspornie w danej sprawie nakłady związane z wybudowaniem drogi na działce nr [...] nie zostały poczynione przez skarżącego, lecz stanowiły nakłady Powiatu. Okoliczność ta nie jest kwestionowana. Z kosztorysu inwentarskiego sporządzonego przez inwestora - Starostwo Powiatowe z dnia [...] stycznia 2014 r. - wynika, że koszty związane z wybudowaniem odcinka drogi na działce nr [...] wyniosą 64 439,33 zł. W tej sytuacji, mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy na potrzeby ustalenia odszkodowania za przejęty grunt wycenie mogła podlegać działka gruntu bez uwzględnienia nakładów w postaci wybudowanej na niej drogi, gdyż kosztów takich skarżący nie poniósł. Z tego też powodu zarzut braku uwzględnienia przy określeniu wartości działki nr [...] nakładów finansowych z tytułu wybudowania na niej drogi przez Powiat należy ocenić jako pozbawiony podstaw faktycznych i prawnych. Odnośnie do zarzutu naruszenia procedury administracyjnej poprzez niezapewnienie stronie prawa do udziału w oględzinach nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wskazać należy, że oględziny nieruchomości przeprowadzone przez biegłego rzeczoznawcę na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego nie stanowią czynności procesowej, o której mowa w art. 79 kpa. Stosownie do treści tego przepisu strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Przytoczony przepis ma charakter procesowy, skierowany jest do organu administracyjnego i dotyczy czynności oględzin przeprowadzonej przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, nie natomiast oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania operatu szacunkowego. Oględziny przeprowadzone przez biegłego rzeczoznawcę służą sporządzeniu dowodu w postaci dokumentu jakim jest operat szacunkowy, natomiast oględziny o których mowa w art. 79 kpa (podobnie jak inne środki dowodowe - np. przesłuchania świadków), stanowią samoistny środek dowodowy w sprawie. Analiza sprawy wykazała, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia innych przepisów prawa procesowego, w stopniu który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania oraz związanego z nim wniosku o zasądzenie odszkodowania zauważyć należy, że w ramach skargi na wydaną w badanym postępowaniu decyzję administracyjną Sąd nie był władny do rozpoznania zarzutu w tym zakresie. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi odrębny przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Ponadto informacyjnie należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.