II SA/Go 570/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skarg W.Ł. i L.P. na pisma Wojewody z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...] i ze skargi L.P. na pismo Wojewody z dnia [...] r. nr [...] - w przedmiocie odmowy rozpatrzenia pism jako odwołań od decyzji postanawia: odrzucić skargi. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd były skargi: - W.Ł. i L.P. na pismo, działającego z upoważnienia Wojewody - Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego - z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia pisma stron z dnia [...] marca 2009 roku jako " odwołania od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy z [...] grudnia 2008r. [...]" ( sprawa o sygn. akt II SA/Go 570/09 ), - W.Ł. i L.P. na pismo w/w organu z dnia z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia pisma stron z dnia [...] marca 2009 roku jako "odwołania od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy z [...] lutego 2009r. [...]" ( sprawa o sygn. akt II SA/Go 571/09), - L.P. na pismo w/w organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia pisma strony z dnia [...] marca 2009 r. jako odwołania "od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] października 2008 roku nr [...] (sprawa o sygn. akt II SA/Go 573/09). Postanowieniami z dnia [...] sierpnia i [...] października 2008 r. sprawy zostały połączone do wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Go 570/09. Stan faktyczny w rozpoznawanych sprawach przedstawiał się następująco: W dniu [...] listopada 2001 roku W.Ł. zawarła ze Starostą – w imieniu którego działał Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy– umowę pożyczki nr [...] na stworzenie dodatkowych miejsc pracy. Poręczycielami pożyczki byli L.P., J.Ł. i J.Z.. Umowa pożyczki została wypowiedziana przez pożyczkodawcę. W wyniku egzekucji prowadzonej w oparciu o sądowe tytuły wykonawcze ( wyrok Sądu Okręgowego w sprawie I C 143/03 i nakaz zapłaty w sprawie I Nc 255/02 ) wyegzekwowana została należność główna, koszty postępowania sądowego i część odsetek. Pismem z dnia [...] września 2008 r. L.P. wystąpił do PUP o umorzenie reszty należności z tytułu pożyczki nr [...], podkreślając swoją trudną sytuację finansową i brak możliwości spłaty pozostałej jeszcze części zadłużenia, którego był poręczycielem. W odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy pismem dnia [...] października 2008r. nr [...] organ wyjaśnił, iż wniosek strony nie może zostać uwzględniony. Wskazał iż wniosek taki wymaga opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia oraz przeprowadzenia wywiadów środowiskowych u wszystkich podmiotów zobowiązanych do spłaty długu. Powołując się na przepisy art. 18 ust. 4a i b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. nr 58 poz. 514 ze zm.) oraz art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. nr 99 ze zm.) wyjaśnił jednocześnie, iż wobec niespełnienia przesłanek do umorzenia należności przez wszystkich zobowiązanych, którzy są dłużnikami solidarnymi, nie jest możliwe postawienie sprawy na posiedzeniu Powiatowej Rady Zatrudnienia a egzekucja będzie nadal kontynuowana ( sprawa II SA/Go 573/09 ). Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2009 r. W.Ł., J.Ł., L.P. złożyli w Powiatowym Urzędzie Pracy wniosek o umorzenie zadłużenia wynikającego z zaciągniętej umowy pożyczki, zasądzonego na rzecz PUP nakazem zapłaty w sprawie I Nc 255/02 oraz wyrokiem Sądu Okręgowego w sprawie I C 143/03. Jednocześnie wnieśli oni o umorzenie wobec nich postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania pozostałej jeszcze do zapłaty części odsetek i opłat egzekucyjnych. We wniosku strony powoływały się na swoją trudną sytuację finansową, niskie dochody oraz brak majątku, mogącego służyć zaspokojeniu ich długu. W odpowiedzi na powyższy wniosek - działając z upoważnienia Starosty - Dyrektor PUP pismami z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] ( przesłanymi do każdego z wnioskodawców z osobna) poinformował, że wniosek stron nie może zostać uwzględniony, zaś egzekucja wobec nich będzie nadal kontynuowana. Powołując się na przepisy art. 18 ust. 4a i b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. nr 58 poz. 514 ze zm.) oraz art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99 ze zm.) wyjaśnił jednocześnie, iż wobec niespełnienia przez wnioskodawców przesłanek umorzenia należności przez wszystkich wnioskodawców, którzy są dłużnikami solidarnymi, nie jest możliwe postawienie sprawy na posiedzeniu Powiatowej Rady Zatrudnienia ( sprawa II SA/Go 570/09 ). Kolejnym pismem dnia [...] stycznia 2009 r. W.Ł. (w nagłówku wskazując także L.P., J.Ł., J.Z.) wniosła do PUP o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Wywodziła, iż ponownie złożone pismo powinno być rozpoznane jako nowy wniosek wszystkich dłużników o umorzenie po przeprowadzeniu wywiadów środowiskowych u zobowiązanych i zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. W odpowiedzi Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy – działający z upoważnienia Starosty - pismem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] poinformował ponownie W.Ł. o braku podstaw do umorzenia należności zgodnie z wniesionym wnioskiem. W treści organ podkreślił, iż udzielił już stronie w tym zakresie wyjaśnień. Odpis odpowiedzi przekazano do wiadomości L.P. i J.Ł. ( sprawa II SA/Go 571/09). Trzema pismami z dnia [...] marca 2009 r. radca prawny M.D. złożył : - w imieniu W.Ł. i L.P.: odwołanie od "decyzji Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]" ( sprawa II SA/Go 570/09 ), - w imieniu W.Ł. i L.P.: odwołanie od "decyzji Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] lutego 2009r. nr [...]" ( sprawa II SA/Go 571/09 ), - w imieniu L.P.: odwołanie od "decyzji Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] października 2008 r. nr [...]" Jednocześnie w każdej z tych spraw wniósł o przywrócenie stronom terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji. Pełnomocnik zarzucał organowi naruszenie przepisów art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie braku określonych w/w przepisami przesłanek do umorzenia należności skarżących z tytułu pożyczki, mimo nieprzeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz w tym kontekście naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3, art 6, 7, 10 i 77 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzez wyłączenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołań wywodził, iż stosownie do treści art. 104 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek rozpatrzyć sprawę administracyjną i rozstrzygnąć ją w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywał, iż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo niezachowania w pełni formy przewidzianej w art. 107 Kpa, jeżeli tylko zwierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, tj. oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Zdaniem pełnomocnika stron, zaskarżone odwołaniami akty zawierają wskazane minimum, pozwalające na uznanie ich za decyzje administracyjne. Jednocześnie podkreślał, iż decyzje te obarczone są licznymi wadami, z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, błędne oznaczenie stron postępowania – dot. to pisma nr [...] i pisma nr [...] oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, nadto, iż organ nie wyjaśnił, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy w sprawie zachodzą przesłanki wynikające z art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o zatrudnieniu (...) warunkujące umorzenie należności wobec Funduszu Pracy. W zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pełnomocnik stron wskazał, iż uchybienie terminowi wynika z przyczyn leżących po stronie organu, bowiem strony nie zostały pouczone o prawie i trybie wniesienia odwołania od w/w decyzji. Strony dowiedziały się o możliwości wniesienia odwołania w dniu [...] marca 2009 r. w wyniku konsultacji prawnych z reprezentującym strony pełnomocnikiem. Zatem składając wniosek o przywrócenie terminu w dniu [...] marca 2009 r. strony zachowały termin tygodniowy od ustania przyczyny uchybienia terminowi. W odniesieniu do odwołania wniesionego od "decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]" - działający z upoważnienia Wojewody– Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] ( sprawa II SA/Go 570/09 ). W odniesieniu do odwołania od "decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]" wskazany organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] ( sprawa II SA/Go 571/09 ) Natomiast odpowiedzi na odwołanie od "decyzji z dnia [...] października 2008 r. nr [...]" Wojewoda udzielił w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] ( sprawa II SA/Go 573/09 ). W mających identyczną treść pismach organ poinformował strony, iż kierowane przez nie do Wojewody jako organu odwoławczego "odwołania" nie mogą być jako takie środki prawne rozpoznane ponieważ organ I instancji nie wydał decyzji w przedmiotowych sprawach. Wojewoda, przytaczając regulacje prawne art. 6, 18 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 14 rudnia 1994 roku o zatrudnieniu i bezrobociu, stwierdził, iż w sytuacji gdy nie zaszła żadna z przesłanek do umorzenia, która poza tym musiałaby zaistnieć w stosunku do wszystkich zobowiązanych, ustawodawca nie zobowiązał organu I instancji do wydawania decyzji odmownych "w przedmiocie uwzględnienia wniosku o umorzenie w całości pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy, wobec czego PUP tego nie uczynił". Zdaniem organu, brak jest literalnego zapisu, który nakładałby na samorządy powiatowe tego typu obowiązek. Pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r. zostały doręczone pełnomocnikowi stron w dniu [...] maja 2009 r. W nadanych w dniu [...] maja 2009 r. wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnik W.Ł. i L.P. powołując się na treść art. 52 § 3 art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwał Wojewodę do stwierdzenia bezskuteczności czynności polegających na odmowie uznania pism Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] października 2008 r., z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosków stron o umorzenie należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy za decyzje administracyjne, stwierdzenia bezskuteczności czynności polegających na odmowie uznania pism skarżących z dnia [...] marca 2009 r. za odwołania oraz merytorycznego rozpatrzenia zawartego w tych pismach odwołań po rozpoznaniu wnisków o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Podkreślał, iż zgodnie z art. 6 pkt 15 lit. d ustawy o zatrudnieniu (...) obowiązek wydania przez organ powiatowy decyzji dotyczy spraw o umorzenie pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy niezależnie od tego czy decyzja jest odmowna czy też uwzględniająca wniosek. W tym zakresie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 272/02. Nadto wskazał, iż obowiązek rozpatrzenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej wynika także z przepisu art. 104 Kpa, a zakwestionowane przez strony pisma PUP zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. W odpowiedzi na wezwanie, działający z upoważnienia Wojewody, Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej pismami z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdził, iż wnioski stron o usuniecie naruszenia prawa są bezzasadne. Powtórzył argumentację i swoje stanowisko w sprawie wyrażone w pismach z dnia [...] kwietnia 2009 r. W skargach złożonych [...] lipca 2009 r. na powołane na wstępie trzy pisma Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiające uznania pism skarżących z dnia [...] marca 2009 r. za odwołania od decyzji PUP z dnia [...] października 2008 r. , [...] grudnia 2008 r. i [...] lutego 2009 r. – uznane przez skarżących jako akty o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa – zarzucono im naruszenie art. 6 pkt 15 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu oraz art. 104 § 1 kpa, poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż zaskarżone przez strony w odwołaniach z dnia [...] kwietnia 2009 r. pisma Powiatowego Urzędu Pracy nie są decyzjami administracyjnymi, a tym samym bezzasadną odmowę rozpatrzenia pism skarżących jako odwołań. Powołując wskazane zarzuty na podstawie art. 146 ppsa skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika - wnosili o stwierdzenie bezskuteczności wydanych przez Wojewodę aktów z zakresu administracji oraz uznania ich uprawnienia do wniesienia odwołań od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy i zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących uzasadniając identycznie skargi złożone w trzech sprawach, podobnie jak w odwołaniu oraz wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wywodził, iż z przepisu art. 6 pkt 15 lit d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jak i art. 104 § 1 Kpa wynika jednoznacznie, że organ I instancji powinien w każdym przypadku wydać decyzję o odmowie umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. W ocenie pełnomocnika skarżących pisma Powiatowego Urzędu Pracy, zaskarżone w odwołaniach z dnia [...] marca 2009 r. , mimo braku zewnętrznej formy decyzji, zawierają niezbędne minimum elementów ( oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ ) pozwalających na uznanie, iż są one w istocie decyzjami administracyjnymi, obarczonymi jednakże licznymi brakami powodującymi wadliwość tych orzeczeń. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wyjaśniając stan faktyczny sprawy, podtrzymał wyrażone w zaskarżonych pismach stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżących, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wywodził, iż za uznaniem zaskarżonych pism Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 roku za akty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przemawia fakt, że organy odmówiły skarżącym załatwienia wniosków o umorzenie należności z tytułu pożyczki udzielonej przez PUP w formie decyzji administracyjnej, a skarżący nie dysponowali innym środkiem do zwalczania nieprawidłowych działań organów administracji. Zdaniem pełnomocnika takim środkiem nie mogła być skarga na milczenie bowiem organy podejmowały działania w sprawie, ale w niewłaściwej prawnie formie, rozstrzygając jednocześnie sprawę merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skargi podlegały odrzuceniu. Przedmiotem skarg w połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawach uczynili skarżący pisma Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 roku. Skargi skonstruowane zostały przy tym w oparciu o założenie, iż skarżone pisma mają charakter aktów o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej jako ppsa ). Ich wniesienie nastąpiło z dochowaniem terminu przewidzianego dla skarg na akty z pkt 4 § 2 art. 3 ppsa, jak też poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnik dokonał wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od doręczenia pism Wojewody, a skargi wniósł przed upływem terminu 30 dni od dnia wydania odpowiedzi przez organ na to wezwanie. Tym samym spełnione zostały ich wymogi formalne o jakich mowa w art. 52 § 3 i 53 § 2 ppsa. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy jednakże zasadniczą kwestią było rozstrzygnięcie czy zaskarżone pisma Wojewody faktycznie stanowią akty o jakich mowa w pkt 4 § 2 art. 3 ppsa. Miała ona zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności skarg. Dopiero bowiem pozytywna odpowiedź na to pytanie dawałby podstawy do merytorycznego rozpoznania ich merytorycznej zasadności. Zgodnie ze wskazanym przepisem zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają inne niż określone w pkt 1-3 (tj. inne niż decyzje administracyjne i postanowienia) akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasadnicza treść skarżonych pism Wojewody sprowadza się do stwierdzenia iż pisma pełnomocnika stron z dnia [...] marca 2009 roku złożone jako odwołania od – uznanych przez strony za decyzje administracyjne - pism Dyrektora PUP z dnia [...] października 2008 r., [...] grudnia 2008 r. i [...] lutego 2009r. nie będą rozpoznane jako odwołania ze względu na fakt iż organ I instancji nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej, a niewydajnie takiego aktu wynikało z braku we właściwych przepisach podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu pożyczki zaciągniętej z Funduszu Pracy. Analiza możliwości uznania zaskarżonych skargami pism Wojewody za akty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzedzona być musi uwagami dotyczącymi formy załatwiania spraw dotyczących umarzania należności z tytułu pożyczek zaciągniętych z Funduszu Pracy. W tej materii należy wskazać, iż generalnie sprawy z zakresu umorzenia należności z tytułu pożyczek zaciąganych ze środków Funduszu Pracy, jako sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej, podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. nr 69 poz. 415 ze zm.) pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie składane wnioski o umorzenie dotyczyły umowy nr [...], zawartej w 2001 r. znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. nr 58 poz. 514 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 15 lit. d tej ustawy do zadań samorządu powiatowego należy wydawanie decyzji w sprawach o odroczeniu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części lub całości nienależnie pobranego świadczenia lub pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. W myśl art. 18 ust. 4a. Starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo, po zasięgnięciu opinii rejonowej rady zatrudnienia, umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania, 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności, 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Stosownie do 18 ust. 4b. umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Wojewodę i Starostę, w orzecznictwie powszechnie się przyjmuje, że także odmowa umorzenia pożyczki , na gruncie w/w ustawy powinna zostać orzeczona w drodze decyzji administracyjnej. Podkreśla się także, że zapada ona w granicach uznania administracyjnego. ( vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2007 r. w sprawie IV SA/Gl 1344/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 listopada 2007r. w sprawie II SA/Ke 526/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 października 2008 r. w sprawie IV SA/Wr 468/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 roku w sprawie II SA 272/02). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd ten należy podzielić. Analiza przytoczonych regulacji prawnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż do kompetencji starosty należy wydawanie decyzji w przedmiocie wniosku strony o umorzenie pożyczki zaciągniętej ze środków Funduszu Pracy, co oznacza, iż zarówno rozstrzygnięcie pozytywne dla strony ( w całości lub w części umarzające należności ) jak i negatywne wymaga formy decyzji administracyjnej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji ( vide: postanowienie SN z 18.10.1995r. sygn. III ARN 45/95 OSNAPiUS 1996, Nr 10 poz.138). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993r. sygn. III ARN 49/03 wskazał, iż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji i przed sądami. Podkreślenia wymaga, iż w świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 Kpa wszczynający postępowanie administracyjne wniosek strony musi doprowadzić do załatwieniem sprawy przy czym stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku strony nie powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego lecz rozstrzygnięciem w postaci decyzji odmownej. Jest bowiem oczywiste, iż dopiero w sytuacji uzyskania negatywnego rozstrzygnięcia strona zainteresowania jest poszukiwaniem ochrony prawnej na drodze postępowania odwoławczego przed organem wyższego stopnia, a w konsekwencji i na drodze skargi do sądu administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanych spraw należy zatem stwierdzić jednoznacznie, iż na Staroście czy też na Dyrektorze PUP (o ile działał z upoważnienia Starosty jako organu właściwego ) ciążył obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosków stron z dnia [...] września 2008 r., [...] listopada 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. w sytuacji uznania braku przesłanek do umorzenia należności z tytułu pożyczki z Funduszu Pracy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowany jest również jednolity pogląd, że to treść pisma, a nie jego zewnętrzna forma decydują o zakwalifikowaniu go jako decyzji administracyjnej. Jednolicie podkreśla się w nim znaczenie minimum elementów konstytuujących decyzję. Przykładowo w wyroku z dnia 11 lutego 1998 roku w sprawie III SA 1067/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami administracyjnymi pomimo niezachowania w pełni jej wymaganej przepisami formy (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r. SA/Ka 2218/95, wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., III SA 1067/96, postanowienia NSA z dnia 21 marca 2202r., wyrok NSA z dnia 15 marca 2001 r., II SA 2213/01). Analiza pisma z dnia [...] grudnia 2008 r. z dnia [...] skierowanego do W.Ł., J.Ł. i L.P. oraz pisma z dnia [...] lutego 2009r. [...] do W.Ł. prowadzi do wniosku, iż zawierają one niezbędne elementy decyzji i są wydane w przedmiocie, co do którego organ powinien był orzec decyzją administracyjną. Jest w nich wskazany organ właściwy do załatwienia sprawy, są one podpisane przez upoważnionego przez tenże organ (tj. Starostę) Dyrektora PUP. Zawierają orzeczenie o nieuwzględnieniu wniosku o umorzenie i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wskazanie przesłanki, która zadecydowała o nieuwzględnieniu wniosku. Są też skierowane odpowiednio do podmiotów, które złożyły wnioski o umorzenie. Tego minimum cech, które pozwalają na uznanie, iż w istocie pismo organu stanowi decyzję administracyjną pozbawione jest natomiast pismo z dnia [...] października 2008 r. [...] skierowane do L.P. i stanowiące odpowiedź na jego wniosek o umorzenie z dnia [...] września, złożony [...] października 2008 r. Wprawdzie bowiem zostało ono również podpisane przez Dyrektora PUP, jednakże nie działał on w tym przypadku z upoważnienia organu właściwego do wydania decyzji w sprawie tj. z upoważnienia Starosty. Skarżący w niniejszej sprawie pisma z [...] października 2008r., [...] grudnia 2008r. i [...] lutego 2009r., uzyskane przez nich w odpowiedzi na złożone wnioski o umorzenie, uznali za decyzje administracyjne organu I instancji, składając od nich odwołania (pisma z dnia [...] marca 2009 roku) do Wojewody jako organu wyższego stopnia (wraz z wnioskami o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania). W takiej sytuacji obowiązkiem organu II instancji było ocenić zaskarżone odwołaniami pisma w kontekście spełniania przez nie minimum wymogów uznania je za decyzje administracyjne. Po uznaniu, że tak jest w przypadku pism z dnia [...] grudnia 2008 i [...] lutego 2009 r., Wojewoda powinien rozpatrzeć trybie art. 58 Kpa - przed przystąpieniem do rozpoznania odwołania - wnioski o przywrócenie terminu, i wyniku tego powinien w przedmiocie uchybionego terminu orzec bądź to o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, bądź o jego przywróceniu. W przypadku przywrócenia uchybionego terminu powinien zaś rozpoznać ponownie sprawę i wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 138 Kpa. Dodać też należy, iż w sytuacji gdyby organ odwoławczy uznał, że zaskarżone odwołaniami pisma organu I instancji nie są decyzjami administracyjnymi, jego obowiązkiem było orzec w trybie art. 134 Kpa i wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, na który to akt przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanych spraw organ nie zastosował żadnego przewidzianego prawem administracyjnym trybu rozpatrzenia podania strony. Wojewoda z pogwałceniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego pozbawił skarżących prawa do skorzystania z przysługujących im uprawnień procesowych takich jak odwołanie i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z pisma wynika, że organ rozprawia się za jego pomocą z podaniami stron o rozpoznanie sprawy w toku instancji przez organ odwoławczy i odnosząc się do tego żądania stron, stwierdza, iż nie może uznać ich za odwołania. W przepisach procedury administracyjnej nie ma podstaw do wydania orzeczenia o odmowie uznania pisma za odwołanie. Zaskarżone skargami pisma Wojewody z dnia [...] marca 2009 roku co do formy i przedmiotu rozstrzygnięcia nie mają oparcia w przepisach prawa, tzn. organ miał uprawnień by w ten sposób orzec w przedmiocie wniesionych przez strony żądań. Zajmując stanowisko wyrażone w tych pismach organ określił brak uprawnienia stron do wniesienia odwołania, a więc odniósł się do praw stron wynikających wprost z art. 127 Kpa. Dotyczy ono zatem kwestii uprawnień procesowych stron postępowania administracyjnego. Organ zatem w sposób władczy wypowiedział się w przedmiocie uprawnień stron, co pozwalałoby ewentualnie zakwalifikować jego stanowisko jako orzeczenie w przedmiocie praw stron wnikających z przepisów prawa i uzasadniać uznanie zaskarżonych pism za akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Podkreślenia jednakże wymaga – co w przekonaniu Sądu ma znaczenie decydujące - iż w tym przypadku chodzić może wyłącznie o prawa procesowe stron. Jak wspomniano na wstępie, skargi wniesione w rozpoznawanych sprawach skonstruowane zostały z założeniem, iż zakwestionowane pisma są – podlegającymi kontroli sądowoadministracyjnej - aktami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Powołany przepis stanowi o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Zasadnicza różnica sprowadza się do tego, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz w formie aktów lub czynności dotyczących określonych adresatów. Tak jak indywidualne akty administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, również są kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej, co oznacza, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w omawianym przepisie wskazuje, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że należy odnieść taki akt lub czynność do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata (musi istnieć związek między nimi). Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Z istoty aktu lub czynności wskazanych w tym przepisie wynika, że dotyczą one (stanowią) o prawach i ( lub ) obowiązkach indywidualnie oznaczonego podmiotu w formie innej niż właśnie decyzja czy postanowienie. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Z aktami lub czynnościami organów administracji publicznej , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa mamy do czynienia wypadkach, gdy do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej (postanowienia). Przedmiotem omawianych aktów lub czynności jest przyznanie (odmowa przyganiania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia), uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej w postaci złożenia skargi do sądu administracyjnego. Przy czym - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - uprawnienia lub obowiązki, których konkretyzacja następuje za pomocą aktów lub czynności o których mowa w pkt 4 § 2 art. 3 ppsa, muszą mieć swe źródło w przepisach prawa materialnego. Tym samym sąd orzekający nie podziela wyrażanych niekiedy poglądów, iż uprawnienia i obowiązki o których mowa w pkt 4 nie muszą wynikać wyłącznie z przepisów prawa materialnego i może chodzić również o prawa i obowiązki o charakterze proceduralnym . a to z uwagi na fakt, iż w omawianym unormowaniu mowa jest jedynie ogólnie o "przepisach prawa" ( vide: postanowienia NSA z dnia 9 października 2009 r. w sprawie II FSK 1875/09 ). Wydaje się jednak, iż zarówno doktryna jak i orzecznictwo zmierzają do zawężenia zakresu tych pojęć do sfery prawa materialnego ( vide: postanowienia NSA z 2 grudnia 1998 r. I SAB/Ka 16/98 , J. Świątkiewicz "Komentarz do ustawy o NSA" ). Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania uznać należało, iż zaskarżone skargami w sprawach II SA/Go 570/09, II SA/Go 571/09 i II SA/Go 573/09 pisma Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 roku [...],[...] oraz [...] nie stanowią aktów, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wystosowane one zostały w postępowaniach jurysdykcyjnych (wszczętych wnioskami stron z [...] września 2008 r., [...] listopada 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. o umorzenie pożyczki), które powinny zakończyć się decyzjami administracyjnymi (w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia pożyczki) a nie aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących okoliczność, iż organy odmówiły skarżącym załatwienia wniosków o umorzenie należności z tytułu pożyczki udzielonej przez PUP w formie decyzji administracyjnej nie stanowi przesłanki do uznania, iż dokonana odmowa wydania decyzji czy rozpoznania odwołań przybrała formę aktu z pkt 4. Natomiast gdyby przyjąć, iż istotą zaskarżonych "aktów" jest pozbawienie stron prawa rozpoznania odwołań (od pism stanowiących w istocie decyzje) to chodzi o uprawnienie procesowe, a nie wynikające z przepisów prawa materialnego. Nie jest również uprawnione twierdzenie pełnomocnika skarżących, że nie dysponowali oni innym środkiem do zwalczania nieprawidłowych działań organów administracji niż skarga na akt z pkt 4 § 2 art. 3 ppsa. W ocenie Sądu środkiem właściwym do zwalczania nieprawidłowych działań Wojewody pozostawała i pozostaje nadal skarga na bezczynność tego organu w rozpoznaniu odwołań z dnia [...] marca 2009 r. od - będących w istocie decyzjami administracyjnymi - pism Dyrektora PUP (z upoważnienia Starosty) z dnia [...] grudnia 2008 roku [...] i z [...] lutego 2009 roku [...]. Natomiast w zakresie zaskarżonego odwołaniem pisma Dyrektora PUP z dnia [...] października 2008 r. pisma [...] można mówić o bezczynności Starosty jako organu właściwego do załatwienia w formie decyzji wniosku L.P. z dnia [...] września 2008 r. Podkreślenia bowiem wymaga, iż w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z art. 35 Kpa lub ustalonego zgodnie z art. 36 Kpa. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983r., sygn. SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności uznać należało, iż skargi podlegały odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa jako niedopuszczalne. Zgodnie z powołanym przepisem sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn. Skoro zatem w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi nie zostały wniesione na żadną z form działania administracji publicznej wskazanych w art. 3 ppsa, podlegających kognicji sądu administracyjnego podlegały one odrzuceniu. Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia i przepis art. 200 ppsa warunkujący zasądzenie zwrotu poniesionych koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego od uwzględnienia skargi, brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżących w tym zakresie.