II SA/Go 571/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy i korzystania lub rezygnacji z prawa pierwokupu nieruchomości przysługującej gminie, zmienionej uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] roku nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] roku ustalającej zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy [...] i korzystania lub rezygnacji z prawa pierwokupu nieruchomości przysługującej gminie I. stwierdza nieważność § 2a zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że przepis zaskarżonej uchwały wymieniony w punkcie I nie może być stosowany. Prokurator Okręgowy [...] zaskarżył uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy [...] i korzystania lub rezygnacji z prawa pierwokupu nieruchomości przysługującego gminie, zmienioną uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]r. ustalającej zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy [...] i korzystania lub rezygnacji z prawa pierwokupu nieruchomości przysługującej gminie w części obejmującej § 2a w/w uchwały. Skarżący wskazał, że Rada Gminy [...] w § 2a uchwały postanowiła, że w przypadku zakupu lokalu mieszkalnego wraz z przynależnościami jak też zakupu budynku składającego się z jednego samodzielnego lokalu mieszkalnego z przynależnościami, jeżeli zapłata za nabywany przez nabywcę lokal zostanie uiszczona jednorazowo w całości, Zarząd Gminy [...] udzieli bonifikaty w wysokości 20% wartości nabywanej nieruchomości. Prokurator Okręgowy [...] zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...]r. zmienionej uchwałą z dnia [...] w części obejmującej § 2a w/w uchwały. Prokurator wskazał w skardze, że po stronie rady gminy brak jest kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny regulujących wysokość bonifikaty udzielanej przez organ wykonawczy gminy przy zbywaniu lokali mieszkalnych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Jednocześnie zgodnie z art. - 2 - Sygn. akt II SA/Go 571/07 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Jak wskazał skarżący kompetencje jednostek samorządu terytorialnego normują w zakresie uregulowanym zakwestionowaną uchwałą przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, określające uprawnienia organu wykonawczego i rady gminy w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami. Skarżący wskazał, że ustawa powyższa w art. 68 ust. 1 pkt 7 stanowi, że właściwy organ może udzielić za zgodą odpowiednio wojewody, albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Skarżący wskazał, że art. 4 pkt 9 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Skarżący zwrócił uwagę, że na dzień podejmowania uchwały gminnym zasobem nieruchomości gospodarował zarząd gminy. Reasumując skarżący stwierdził, że rada gminy nie ma uprawnień do ustanawiania norm w sposób generalny regulujących udzielenie nabywcom lokali mieszkalnych bonifikat od cen tychże lokali. Radzie gminy służy jedynie uprawnienie do wyrażania bądź odmowy wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty na sprzedaż konkretnie wskazanej nieruchomości dla indywidualnie określonego nabywcy. Również w ocenie skarżącego pojęcie "zasad zbywania nieruchomości" użyte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmuje określania obowiązku udzielania przez organ wykonawczy gminy bonifikat z góry ustalonej wysokości, albowiem prowadziło by to do pozbawienia tego organu – pochodzącego podobnie jak rada gminy z wyborów powszechnych – przyznanych mu w ustawie kompetencji. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że na podstawie delegacji zawartej w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 20% - 3 - Sygn. akt II SA/Go 571/07 wartości nabywanej nieruchomości, w przypadku zakupu lokalu mieszkalnego, pod warunkiem, że zapłata za nabywany lokal zostanie uiszczona jednorazowo w całości. Gmina [...] wskazała, że bezspornym w sprawie jest, na co wskazuje literalna wykładnia art. 68, że udzielenie bonifikaty uzależnione jest od zgody rady gminy. Ustawodawca nie określa jednak sposobu udzielania takiej zgody. Przepis wskazuje, że organ (wójt gminy) może udzielić bonifikaty za zgodą rady gminy, jednakże nie ma zapisu, który obliguje radę gminy do rozpoznawania każdego indywidualnego przypadku i kontrolowania np. prawidłowości wyliczenia ceny nieruchomości. W ocenie Gminy [...] nie ma przeszkód aby rada gminy wyraziła przedmiotową zgodę w sposób bardziej ogólny, kierując ją do wszystkich mieszkańców gminy [...], którzy spełniają wymagane ustawą i uchwałą wymagania. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wyjaśniła ponadto, że przesłanką do uchwalenia w/w zapisu był zamiar zwiększenia zainteresowania nabywaniem lokali mieszkalnych na własność. Ponadto taki zapis gwarantuje równe traktowanie nabywców lokali, czego nie gwarantuje każdorazowa zgoda rady gminy, której decyzja o udzieleniu lub odmowie udzielenia bonifikaty nabiera w takiej sytuacji cech decyzji indywidualnej skutkującej różnicowaniem uprawnień poszczególnych osób. Gmina [...] stwierdziła ponadto, że art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na radę gminy obowiązków kontrolnych, rada gminy wyraża jedynie zgodę na udzielenie bonifikaty. Kwestia zaś, czy uczyni to w odniesieniu do indywidualnego przypadku, czy też w formie aktu skierowanego do szerszego kręgu odbiorców pozostawiono rozwadze rady. Gmina [...] powołała także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005r. w sprawie Sygn. akt I OSK 193/05. W wyroku tym NSA stwierdził, że w świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości, jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, ilość lokali w budynku itp. Trudno zatem kwestionować uprawnienie właściwych organów gminy do zastosowania bonifikaty od części ceny sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznał, że skarga - 4 - Sygn. akt II SA/Go 571/07 złożona w niniejszej sprawie jest zasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997r. Nr 115, poz. 741 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.). Przepis art. 18 u.s.g. ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wprowadza generalną zasadę, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wskazaną wyżej zasadę uszczegóławia przepis art. 68 ust. 1 u.g.n. Przepis ten w pkt 7 stanowi, że właściwy organ (w odniesieniu do niniejszej sprawy – Zarząd Gminy [...]) może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Ustalając znaczenie cytowanego wyżej przepisu należy wskazać, że uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest jedynie po ustaleniu ceny nieruchomości, sprzedawanej jako lokal mieszkalny, w sposób określony w art. 67 ust. 3. Gdy cena ta zostanie ustalona, wówczas organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty ocenia, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie z przepisami u.g.n. Ustawodawca nadaje zatem organowi udzielającemu zgody na zastosowanie bonifikaty uprawnienia kontrolne co do prawidłowości wyliczenia ceny nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż rada gminy nie ma uprawnień do ustanawiania norm w sposób generalny regulujących udzielenie nabywcom lokali mieszkalnych bonifikat od cen tych lokali. Rada gminy – jak słusznie podnosi skarżący – ma jedynie uprawnienie do wyrażania bądź odmowy wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty na sprzedaż konkretnie wskazanej nieruchomości dla indywidualnie określonego nabywcy. Rada Gminy [...] ustalając w § 2a uchwały, iż w przypadku zakupu lokalu mieszkalnego lub budynku, jeżeli zapłata za nabywany przez nabywcę lokal zostanie - 5 - Sygn. akt II SA/Go 571/07 uiszczona jednorazowo w całości, Zarząd Gminy [...] udzieli bonifikaty w wysokości 20% wartości nabywanej nieruchomości, wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy. Należy wskazać, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 20 czerwca 2007r. (Sygn. akt II SA/Go 340/07), oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006r. (Sygn. akt II SA/Po 182/06). Odnosząc się do powołanego w odpowiedzi na skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005r. Sygn. akt I OSK 193/05 podzielić należy stanowisko skarżącego, iż orzeczenie to nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Słusznie podnosi skarżący, iż przedmiotem badania przez NSA było tylko i wyłącznie istnienie po stronie rad gmin uprawnienia do ustanowienia zasad udzielania bonifikat i różnicowania ich wysokości w zależności od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości jak np. powierzchni lokalu, jego stanu technicznego, daty budowy, ilości lokali w budynku itp. a nie uprawnienie rady gminy do ustanawiania w podejmowanych uchwałach przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny regulujących na przyszłość wysokość bonifikaty udzielanej przez organ wykonawczy gminy przy zbywaniu lokali mieszkalnych i nakładających na organ wykonawczy obowiązek udzielania bonifikat, jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O tym, że § 2a zaskarżonej uchwały nie może być stosowany, Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy.