II SA/Go 583/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXIII/139/09 w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez Gminę publicznego przedszkola samorządowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1, 2 i 3, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wymienionej w punkcie I wyroku. Rada Gminy uchwałą z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr XXIII/139/09 w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez Gminę publicznego przedszkola samorządowego, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), ustaliła wysokość opłat za usługi świadczone przez przedszkole. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Prokurator Rejonowy wniósł, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (Dz. U. Nr 21, poz. 206 z 2002 r. ze zm.), skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 2 ust. 1, 2 i 3 domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, ze zm.) poprzez ustalenie w § 2 ust. 1, 2 i 3 opłaty stałej za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w wysokości 0,10% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie odrębnych przepisów za jedna godzinę pobytu dziecka w przedszkolu przy jednoczesnym ustaleniu, że w tym czasie realizowane będą zajęcia wchodzące w skład podstawy programowej i braku wskazania za jakie konkretnie świadczenia przekraczające podstawę programową opłata będzie pobierana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi wskazując, iż zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku uwzględnienia skargi prokuratora na wcześniej obowiązującą uchwałę, a postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie zostało umorzone (sygn. akt II SA/Go 659/09). Jednocześnie organ wskazał, iż zaskarżona uchwała z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest zgodna z przepisami prawa, bowiem określona w niej odpłatność dotyczy wyłącznie zajęć realizowanych powyżej czasu przeznaczonego na podstawę programową określoną rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Zaznaczyć należy, iż Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39, ze zm. ). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wskazać należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa ( będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu ) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w części objętej skargą została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr XXIII/139/09 Rada Gminy w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez Gminę publicznego przedszkola samorządowego. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt l OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727). Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm. ) - dalej jako "ustawa oświatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (l OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. W ocenie tego Sądu, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy uchwaliła między innymi: – w § 2 ust. 1 wprowadzenie odpłatności za zajęcia opiekuńczo-wychowawcze oraz dydaktyczne wykraczające ponad podstawę programową, realizowane w szczególności jako: 1) zajęcia rozbudzające u dzieci zainteresowania otaczającym światem poprzez wyjścia plenerowe oraz gry i zabawy badawcze; 2) zajęcia i zabawy tematyczne wspomagające rozwój społeczno - emocjonalny dziecka; 3) zajęcia rozwijające zainteresowania i uzdolnienia artystyczne u dzieci; 4) zajęcia i gry ruchowe wspomagające rozwój dziecka; 5) gry i zabawy wspomagające i korygujące rozwój mowy dziecka; – w § 2 ust. 2 ustalenie ww. opłaty na poziomie 0,10% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu; – w § 2 ust. 3 przyjmując określenie, iż opłatę miesięczną ustala się na podstawie stawki odpłatności, o której mowa w ust. 2 oraz ilości godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu powyżej podstawy programowej w zaokrągleniu do pełnego złotego w górę. Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego Rada Gminy wskazała art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, oraz art. 18 ust. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( dalej zwaną - "u.s.g."). Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy oświatowej przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1. prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2. przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3. zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Zaskarżona uchwała jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do bliżej nieokreślonej i nieograniczonej liczby osób, które znajdą się w określonym stanie hipotetycznym - w tym przypadku do rodziców i opiekunów dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Nie można przy tym w żadnym wypadku stwierdzić, aby krąg tych osób był w jakikolwiek sposób związany strukturalnie (organizacyjnie) z gminą, gdyż ich związek z gminą wynika wyłącznie z faktu zamieszkiwania na jej terenie i korzystania z przedszkola publicznego. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W wyroku z dnia 31 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 671/08 Wspólnota rok 2009, Nr 31, str. 42) orzekł, iż art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Skoro brak jest podstaw prawnych do pobierania opłat za nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej, należy przyjąć, że nie istnieje podstawa do pobierania opłaty za sam fakt uczęszczania dziecka do przedszkola (z pominięciem opłat za posiłki i zajęcia ponadprogramowe). Przedszkole publiczne powinno bowiem prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Generalizuje ona bowiem zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej lub prowadzi do istotnych wątpliwości w rozróżnianiu desygnatów określonych w § 2 pkt 1-3 uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr XXIII/139/09 Rady Gminy. Wskazany paragraf nie zawiera omówionej powyżej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością. Chodzi bowiem o takie określenie zajęć świadczonych przez przedszkole, przekraczających czas realizacji podstawy programowej, które nie będzie rodzić wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Zaskarżona uchwała nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe’ z ich realnym kosztem. Przyjęcie w § 2 ust. 1 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć i przyporządkowanie im w § 2 ust. 2 godzinowej opłaty stałej uniemożliwia zatem adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Tak sformułowane przepisy zaskarżonej uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz nie uwzględniają treści art. 6 ust. 1 ustawy, co tym samym spowodowało przekroczenie granic delegacji ustawowej przewidzianej w wyżej wymienionych przepisach. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g., przewidujący ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Sąd administracyjny władny jest zatem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1-3.