II SA/Go 584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXVIII/162/13 w sprawie założenia internatu w Nowym Miasteczku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Dnia 12 kwietnia 2013 r. Rada Miejska w Nowym Miasteczku, powołując się na treść art. 8 ust. 2a, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 5 ust. 2, art. 5b pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a, b, c, d, art. 58 ust. 1 i ust. 6, art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), podjęła uchwałę nr XXVIII/162/13 w sprawie założenia internatu. W § 1 uchwały ustalono, że z dniem 1 września 2013 r. zostaje założony internat przy Zespole Szkół Nr [...], siedziba internatu mieści się w [...]. Stosownie do § 2 uchwały Rada postanowiła włączyć z dniem 1 września 2013 r. internat w skład Zespołu Szkół Nr [...], który to Zespół jest jednostką budżetową. Ponadto w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały Rada uchwaliła akt założycielski internatu przy Zespole Szkół Nr [...]. Wykonanie uchwały, w myśl jej § 5, powierzono Burmistrzowi Gminy i Miasta. Natomiast w § 4 uchwały uregulowano moment jej wejścia w życie – określając upływ 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 27 maja 2013 r., pod poz. 1414. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) nie nakładają na organy prowadzące obowiązku (ani nie przyznają takiej kompetencji) zakładania internatu w szkołach lub zespołach szkół, zaś kwestie związane z ich tworzeniem reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624, ze zm.). Dla przykładu Wojewoda wskazał § 11 ust. 1 ramowego statutu publicznego liceum ogólnokształcącego, będący załącznikiem Nr 4 do w/w rozporządzenia, który stanowi, że dla uczniów uczących się poza miejscem stałego zamieszkania liceum może zorganizować internat. Podobnie jest w przypadku innych ramowych statutów szkół ponad gimnazjalnych - § 12 ust. 1 ramowego statutu publicznego technikum (załącznik Nr 5a do rozporządzenia), § 13 ust. 1 ramowego statutu zasadniczej szkoły zawodowej (załącznik do Nr 5b rozporządzenia), oraz § 12 ust. 1 ramowego statutu szkoły policealnej (załącznik Nr 5e do rozporządzenia). Wojewoda podkreślił, że ww. przepisy przewidują zorganizowanie internatu przy szkołach wymienionych w przedmiotowym rozporządzeniu, nie przewidują natomiast możliwości funkcjonowania internatu przy zespole szkół. Zdaniem Wojewody, internat może zostać zorganizowany jedynie przy konkretnej szkole (może to być szkoła wchodząca w skład zespołu), nie można natomiast go zorganizować przy zespole szkół. Internat jako jednostka niesamodzielna może więc zostać zorganizowany przy danej szkole ponad gimnazjalnej wchodzącej w skład zespołu szkół, przy czym nie można wykluczyć, że przy odpowiednich zapisach statutu zespołu szkół uczniowie innych szkół wchodzących w skład zespołu będą mogli korzystać z tego internatu. W ocenie Wojewody, Rada Miejska w Nowym Miasteczku uchwałę Nr XXVIII/162/13 w sprawie założenia internatu, podjęła bez podstawy prawnej. Odpowiadając na przedmiotową skargę, organ uwzględnił ją oraz wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem w dniu 16 lipca 2013 r. została podjęta uchwała Nr XXXI/176/13 w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały. Stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 lipca 2013 r. doręczono skarżącemu - Wojewodzie kserokopię wskazanej wyżej uchwały Nr XXXI/176/13 z dnia 16 lipca 2013 r. wraz z wezwaniem do podania, w terminie 7 dni, aktualnego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ podtrzymał w całości skargę z dnia [...] czerwca 2013 r. argumentując, że zaskarżona uchwała do dnia podjęcia uchwały z dnia 16 lipca 2013 r. pozostawała w obrocie prawnym przez około 2 miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a." Na wstępie rozważań należało odnieść się do wniosku Rady Miejskiej w Nowym Miasteczku o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego, z uwagi na uchylenie przez Radę zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku. W niniejszej sprawie Wojewoda wniósł skargę na podstawie dyspozycji art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej jako "u.s.g." albowiem, po upływie trzydziestodniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w takim trybie nie jest ograniczone żadnym terminem, a zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach takich jak niniejsza, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (nakazujących poprzedzenie skargi wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa). Wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem w ocenie Sądu postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zważyć należy, iż uchylenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjął, a pogląd ten podziela sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. W uchwale zaś z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, Samorząd Terytorialny z 2005 r. z. 7-8 poz. 125). Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu wyrok opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie (zmiana) uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ale wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 137 ). Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Nowym Miasteczku z dnia 12 kwietnia 2013 r., Nr XXVIII/162/13 w sprawie założenia internatu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 27 maja 2013 r. pod pozycją 1414 i weszła w życie po upływie 14 dni od opublikowania, natomiast uchwała Rady Miejskiej w Nowym Miasteczku z dnia 16 lipca 2013 r., Nr XXXI/176/13 uchylająca ww. uchwałę Rady Nr XXVIII/162/13 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 22 lipca 2013 r. pod poz. 1775. Zatem niewątpliwie uchwała ta istniała w obrocie prawnym przez około dwa miesiące i jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo, mogła wywołać skutki prawne. Zdaniem Sądu, nie doszło również w sprawie do uwzględnienia skargi w całości, w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a, ponieważ jak podniesiono uchylenie uchwały skutkuje od dnia wejścia w życie uchwały uchylającej, natomiast stwierdzenie nieważności eliminuje uchwałę z obrotu prawnego od chwili jej podjęcia. W konsekwencji brak było podstawy do uznania, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Koniecznym jest zatem odniesienie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której w art. 91 ustawodawca wskazał naruszenia istotne lub nieistotne, nie definiując tych pojęć. W judykaturze i jurysprudencji przyjmuje się, iż istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzeniem nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę, sąd - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Natomiast zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustrojowa ustawa samorządowa. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził wystąpienie istotnego naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Nowym Miasteczku z dnia 12 kwietnia 2013 r., Nr XXVIII/162/13 w sprawie założenia internatu w Nowym Miasteczku, podjęta na podstawie art. 5 ust. 2, art. 5b pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a, b, c, d, art. 58 ust. 1 i ust. 6, art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Zgodnie z jej treścią, z dniem 1 września 2013 r. zostaje założony internat przy Zespole Szkół Nr [...], siedziba internatu mieści się w [...]. Stosownie do § 2 uchwały Rada postanowiła włączyć z dniem 1 września 2013 r. internat w skład Zespołu Szkół Nr [...], który to Zespół jest jednostką budżetową. Ponadto w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały Rada uchwaliła akt założycielski internatu przy Zespole Szkół Nr [...]. Należy w tym miejscu odnieść się do wskazanej podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, a mianowicie do art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowiącego, że szkołę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut (ust. 6). Natomiast z art. 62 ust. 5 ustawy wynika, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, że ustawa o systemie oświaty nie nakłada na organ prowadzący i kontrolny gminy ani obowiązku, ani też nie przyznaje kompetencji zakładania internatu w szkołach lub zespołach szkół, a kwestie związane z ich tworzeniem reguluje Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572). Dostrzec należy, że internat nie jest samodzielną placówką oświatową, lecz może jedynie stanowić element struktury szkoły normowany jej statutem. Oznacza to, że utworzenie w szkole internatu wymaga wprowadzenia odpowiednich zmian w statucie szkoły, a dla jego likwidacji przewidziana winna być analogiczna procedura, a zatem stosownej zmiany postanowień statutu szkoły. Skoro utworzenie i likwidacja internatu odbywa się w drodze stosownych zmian statutu szkoły, zatem organ uprawniony do nadania szkole publicznej pierwszego statutu, a następnie organ uprawniony do jego korekt będzie uprawniony do podejmowania stosownych działań w tym zakresie. Szkole publicznej pierwszy statut nadaje organ założycielski, a wszelkie zmiany jego treści leżą już w gestii Rady Szkoły lub Rady Pedagogicznej, jeżeli w szkole nie ma Rady Szkoły (art. 52 w związku z art. 42 ustawy o systemie oświaty). Nie istnieje żaden przepis, który umożliwiałby Radzie Miasta podjęcie uchwały o utworzeniu internatu, ponieważ art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty odnosi się jedynie do jednostek wchodzących w skład systemu oświaty wymienionych w art. 2 tej ustawy. Powyższe ustalenie oznacza, że z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika kompetencja Rady Miasta do utworzenia internatu. Możliwość funkcjonowania internatu w strukturach szkoły wynika z postanowień ww. rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 maja 2001 r. Oznacza to, że organ stanowiący i kontrolny gminy nie dysponuje możliwością przyjmowania uchwał w zakresie utworzenia i likwidacji internatu w szkole publicznej po nadaniu jej pierwszego statutu. Trafnie zauważył organ nadzoru, że internat może zostać zorganizowany jedynie przy konkretnej szkole (może to być szkoła wchodząca w skład zespołu), nie można natomiast go zorganizować przy zespole szkół. Internat jako jednostka niesamodzielna może więc zostać zorganizowany przy danej szkole ponad gimnazjalnej wchodzącej w skład zespołu szkół, przy czym nie można wykluczyć, że przy odpowiednich zapisach statutu zespołu szkół uczniowie innych szkół wchodzących w skład zespołu będą mogli korzystać z tego internatu. Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Sąd jednocześnie stwierdził, że zaskarżona uchwała na podstawie art. 152 p.p.s.a. nie może być wykonana (pkt II wyroku).