II SA/Go 587/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant sekr. sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę. . Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Starosta działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm., dalej jako u.k.p.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. (Dz. U. poz. 231) odmówił P.D. wydania prawa jazdy kategorii AM, C1, C, B+E, C1+E, C+E. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż stronie wydane zostało w dniu [...] września 2019r. prawo jazdy kategorii AM, B1, B, C1, C, B+E, C1+E, C+E, T nr [...], nr druku [...]. W dniu 17 września 2020 r. do organu wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...], którym orzeczono wobec strony zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 5 lat zaliczając oskarżonemu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia uprawomocnienia się wyroku, zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt [...] w ten sposób, że zakaz ograniczony został do prowadzenia pojazdów kategorii B. W dniu 31 grudnia 2020 r. P.D. zwrócił się do organu z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kategorii AM, C1, C, B+E, C1+E, C+E, T. Uzasadniając odmowę wydania stronie prawa jazdy kat. AM, C1, C, B+E, C1+E, C+E organ wskazał na treść art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., uniemożliwiającą uwzględnienie przedmiotowego wniosku. Na skutek odwołania złożonego przez stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, iż Starosta zgodnie z art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego stanowiącego, iż organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu, w celu wykonania prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] cofnął P.D. uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, na okres 5 lat tj. od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] listopada 2024 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wskazano art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w treści nadanej ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970), dodając, iż w wyniku nowelizacji przepis ten ma odniesienie nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Kolegium stwierdziło, iż skoro w stosunku do skarżącego został prawomocnie orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, organ I instancji trafnie uznał, iż zachodzi przeszkoda do zwrotu prawa jazdy kategorii AM, C1, C, B+E, C1+E, C+E. Ustawodawca przesądził w sposób jednoznaczny, że osoba objęta zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych m.in. według kategorii B, nie może w trybie zwrotu odzyskać prawa jazdy w zakresie m.in. kategorii AM, C1, C (art. 12 ust. 2 pkt 2) oraz kategorii B+E, C1+E, C+E (art. 12 ust. 2 pkt 3). Z powyższego wynika, że skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jak i dysponującym już takim prawem jazdy. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia zaś wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd kamy nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi wprost, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Odnosząc się do zarzutów odwołującego, że niezrozumiałym jest rozszerzenie wyroku Sądu na pozostałe kategorie i odmowa wydania prawa jazdy oraz, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z Konstytucją i narusza zasadę zakazu podwójnego karania za to samo zdarzenie, Kolegium wyjaśniło, że decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p. służy konkretyzacji wynikających z ustawy zakazów będących dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony środka karnego. Nie dochodzi w ten sposób do ingerencji w prawomocny wyrok sądu karnego, bo to właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 tej ustawy. Kolegium stwierdziło, iż z uwagi na powyższą regulację prawną, argument podniesiony w treści odwołania, dotyczący sytuacji odmowy wydania prawa jazdy w kategoriach, co do których Sąd nie zakazał skarżącemu prowadzenia pojazdów, co powoduje możliwość utraty pracy, a co za tym idzie brak możliwości utrzymania rodziny i regulowania zaciągniętych zobowiązań finansowych, nie zmienia zajętego przez organ stanowiska. Odnośnie żądania odwołującego w zakresie wyjaśnienia kwestii złożenia wcześniej przez stronę wniosku z [...] listopada 2020 r., Kolegium wskazało, iż akta sprawy jednoznacznie wskazują, że odręczny wniosek z dnia [...] listopada 2020 r. o wydanie prawa jazdy wszystkich kategorii z wyłączeniem kat. B, został skutecznie złożony w istocie 31 grudnia 2020 r., kiedy usunięte zostały jego braki formalne (wniosek na odpowiednim druku z fotografią). Od powyższej decyzji P.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze podał, iż wyrok z [...] sierpnia 2020 r. uwzględniał jego sytuację zawodową i pozwalał mu na kierowanie pojazdami innej kategorii niż B, do których posiada uprawnienia. Skarżący podniósł, iż odmowa wydania przez organy prawo jazdy na kategorie, co do których Sąd nie zakazał mu prowadzenia pojazdów powoduje możliwość utraty pracy, a co za tym idzie brak możliwości utrzymania rodziny i regulowania zaciągniętych zobowiązań finansowych. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z w/w wyrokiem oraz decyzją Starostwa o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, nie zostały mu cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, C1, C, B+E, C1+E, C+E. Nadmienił, że Starostwo skierowało go na kurs reedukacyjny, badania psychologiczne i badania lekarskie, które przeszedł pozytywnie. Zdaniem skarżącego sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego jest, gdy ustawodawca z jednej strony w przepisach Kodeksu karnego wprost wskazuje, że dolegliwość środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych może być ograniczona do pojazdów określonego rodzaju, a z drugiej w przepisach prawa administracyjnego wprowadza obligatoryjne i niedopuszczające jakichkolwiek wyjątków pozbawianie faktycznych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Ponadto zwrócił uwagę, iż art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. czyni iluzorycznym prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy albowiem z jednej strony mechanicznie i bezrefleksyjnie zaostrza dolegliwość środka karnego wymierzanego przez sąd powszechny, a jednocześnie wyłącza to zaostrzenie spod jakiejkolwiek realnej kontroli sądowej, w tym kontroli sądu administracyjnego w zakresie proporcjonalności obostrzenia i co za tym idzie sprawiedliwości rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p., w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu prawa jazdy dotyczącego uprawnień do kierowania pojazdami, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego przez sąd powszechny naruszają art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i jako takie nie powinny być stosowane przy rozpoznawaniu wniosku i są niezgodne z zasadą ne bis in idem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. skarżący oświadczył, iż służy w jednostce wojskowej jako mechanik i prawo jazdy kat. C jest mu niezbędne do wykonywania służby i zawodu, nadto pełni funkcję magazyniera środków niebezpiecznych i uprawnienia te potrzebne są mu do przewozu tych środków na ćwiczenia na poligonie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w zakresie omowy wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii: AM, C1, C, B+E, C1+E, C+E. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Zgodnie z treścią art. 12 ust 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku, do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy – w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji. Z kolei w myśl art. 12 ust. 2 u.k.p., przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B (pkt 2) oraz B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (pkt 3). W sprawie bezspornym było, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...], zmienionym w części wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt [...] w stosunku do strony skarżącej orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres pięciu lat. W powyższych okolicznościach, w sytuacji złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie prawa jazdy kategorii innych niż B tj. AM, C1, C, B+E, C1+E, C+E, uznać należało, iż organy - uwzględniając treść cytowanych powyżej przepisów - dokonały prawidłowej wykładni przepisów u.k.p. Organy zobligowane były odmówić skarżącemu wydania (zwrotu) prawa jazdy w zakresie wnioskowanych przez niego kategorii (poza kategorią T, której odmowa nie dotyczyła). Cytowany art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości interpretacyjnych, tj. wraz z zaistnieniem zdarzenia prawnego polegającego na skazaniu prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii (w tym przypadku B), dochodzi do odmowy wydania lub zwrotu takiej osobie, która ubiega się o zwrot lub wydanie prawa jazdy określonej kategorii. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie organu wydane w oparciu o art. 12 ust. 2 u.k.p. nie jest objęte uznaniem administracyjnym co oznacza, iż organ stwierdzając wystąpienie przesłanki określonej w w/w przepisie nie może orzec inaczej jak o odmowie, nawet biorąc pod uwagę różne okoliczności życiowe, jak w przypadku skarżącego dotyczące pełnienia przez niego służby i potrzeby zapewnienia rodzinie utrzymania. Taka konsekwencja stanowi wynik regulacji wprowadzonej przez ustawodawcę, bez możliwości stosowania odstępstw i wyjątków. Przewidziany w tym przepisie automatyzm stanowi rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę korzystając z regulacyjnej swobody mając na względzie określone cele i wartości, w tym przypadku odnoszące się przede wszystkim do bezpieczeństwa publicznego, ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Jak wskazał NSA m.in. w wyrokach z 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14 i z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14, odnośnie cyt. art. 12 ust. 2 u.k.p. wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej - sankcji administracyjnej - poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie stanowi w istocie rozszerzenia zastosowanego w wyroku środka karnego, gdyż decyzja o odmowie czy zwrocie prawa jazdy nie jest wydawana w następstwie wykonania wyroku karnego. Podkreśla się, iż jest to sankcja administracyjna, która nie ma charakteru represyjnego, ale prewencyjny, ochronny, służący zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wychodząc z założenia, że osoby pozbawione prawa do kierowania pojazdami kat. B z uwagi na ochronę istotnych społecznych dóbr nie powinny w takiej sytuacji uczestniczyć w ruchu drogowym kierując pojazdami np. ciężarowymi. (por. m.in. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., I OSK 1388/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2021 r., IV SA/Po 1631/20). Odnośnie podniesionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego podwójnego karania w sytuacji uniemożliwienia zwrotu (wydania) kierującemu prawa jazdy dotyczącego uprawnień do kierowania pojazdami, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego przez sąd powszechny, wskazać należy na stanowisko NSA, który w wyroku z dnia 4 czerwca 2020 r., I OSK 2575/19 słusznie zauważył, iż ,,zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z 21 października 2015 r. sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze." Skarżący podniósł w skardze, iż Starosta orzekł o cofnięciu mu uprawnień w zakresie wyłącznie kart. B, stąd za niezrozumiałe uznał odmowne załatwienie jego wniosku. Z akt sprawy wynika, iż rzeczywiście decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Starosta cofnął skaranemu uprawnienia w zakresie kat. B. Należy wyjaśnić, iż jest to skutek prawomocnego orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów (w tym wypadku kat. B), który ma swoje oparcie w treści art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Dodać należy, iż cofnięcie obejmuje tylko te kategorię, które określone zostały w wyroku sądu karnego. Podkreślić należy, iż odmiennym skutkiem przewidzianym w u.k.p. jest odmowa wydania lub zwrotu prawa jazdy kategorii określonych w ustawie, o czym szerzej mowa była powyżej. Natomiast co do nałożonego na skarżącego przez Starostę obowiązku odbycia kursu reedukacyjnego, poddania się badaniom psychologicznym i lekarskim, na które zwrócił uwagę skarżący, zauważyć należy, iż w/w wymóg wynika wprost z treści przepisu art. 99 u.k.p. i organ zobowiązany jest do nałożenia w/w obowiązków, w sytuacji gdy kierowca kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Z opisanych powyżej względów Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Odnośnie kwestionowanej przez skarżącego zgodności z Konstytucją przepisów art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. stanowiących podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż do Trybunału Konstytucyjnego złożona została skarga konstytucyjna (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt SK 4/20 ) odnosząca się do art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., jednakże do dnia wydania niniejszego orzeczenia nie została ona rozpoznana, zatem art.. 12 ust. 2 u.k.p. objęty jest domniemaniem konstytucyjności, obowiązuje i podlega stosowaniu. Dokonana przez Sąd kontrola wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć wykazała, iż organy nie dopuściły się naruszeń zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, brak też kwalifikowanych wad skutkujących stwierdzeniem nieważności czy wznowieniem postępowania. Organy prowadząc postępowanie działały zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób bezsporny ustalono stan faktyczny, prawidłowo zastosowano przepisy prawa. Także uzasadnienie wydanych decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy w sposób jasny wskazały przyczyny swojego rozstrzygnięcia, co umożliwiało przeprowadzenie sądowej kontroli. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.