II SA/Go 594/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały Nr IV/34/24 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy [...] przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Na sesji w dniu [...] sierpnia 2024 r. Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży. Jako podstawę prawną uchwały wskazano: art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U.2024 r., poz. 609 ze zm., dalej u.s.g.) i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 1461). Zgodnie z § 1 uchwały: Ustala się wysokość diety miesięcznej dla poszczególnych przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy, jak w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały (ust. 1). W przypadku łączenia funkcji Sołtysa i Radnego Rady Miejskiej dieta, o której mowa w ust. 1 ulega obniżeniu o 20 % (ust. 2). Dieta za dany miesiąc nie przysługuje, jeżeli Sołtys nie pełni swoich obowiązków przez okres co najmniej jednego miesiąca (ust. 3). W przypadku pełnienia funkcji Sołtysa w okresie krótszym niż miesiąc wysokość diety zostanie obliczona proporcjonalnie do liczby dni sprawowania funkcji Sołtysa w danym miesiącu (ust. 4). Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2024 r. [...] na podstawie art. 91 ust 1 i 3 u.s.g. stwierdził nieważność w całości uchwały Nr IV/34/24 Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2024 r. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży. W uzasadnieniu organ nadzoru przytaczając treść art. 37b ust. 1 u.s.g. oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji, to osoba pełniąca funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być zatem objęta m.in. sytuacja, gdy sołtys przez dłuższy czas nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w § 1 ust. 3 uchwały jedynie w sposób symboliczny uregulowała kwestię, kiedy następuje obniżenie wysokości należnej sołtysowi diety. Niewystarczający jest zapis, że dieta za dany miesiąc nie przysługuje, jeżeli sołtys nie pełni swoich obowiązków przez okres co najmniej jednego miesiąca. Z regulacji tej wynika bowiem, że w przypadku, gdy sołtys będzie pełnił swoją funkcję przez jeden dzień w danym miesiącu, to będzie mu przysługiwała dieta w pełnej wysokości. Kwestii obniżenia wysokości należnej diety nie dotyczy zapis § 1 ust. 4 uchwały, gdyż reguluje on jedynie sytuację pełnienia funkcji sołtysa w okresie krótszym niż miesiąc, a więc przypadków, gdy początek albo koniec kadencji sołtysa nie przypada na pierwszy albo ostatni dzień miesiąca kalendarzowego. Ponadto organ nadzoru zauważył, że Rada kompletnie pominęła regulacje dotyczące zasad zwrotu kosztów podróży służbowej sołtysów, mimo zawarcia takiego odnośnika w tytule uchwały. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 5051/21 "redakcja przepisu art. 37b u.s.g. wskazuje, że rada gminy może ustanowić zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy/osiedla i rady sołeckiej będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Czy zasady te zostaną ustanowione zależy od woli rady gminy, ponieważ to w ich gestii ustawodawca pozostawił decyzję w tym przedmiocie. Przy czym z konstrukcji przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. i zastosowania spójnika "oraz" jednoznacznie wynika, że przewodniczący organu wykonawczego jednostek pomocniczych będzie miał prawo do obu tych świadczeń." W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniesionej przez Gminę zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37b ust. 1 u.s.g., co doprowadziło organ nadzoru do wniosku, iż zapisy kwestionowanej uchwały naruszają w sposób istotny treść określonej w tym przepisie normy prawnej, w szczególności, iż osobie sprawującej funkcję sołtysa nie może być przyznana tylko dieta; 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez niewskazanie wprost, czy organ nadzoru kwestionuje § 1 ust. 2 uchwały, jeśli tak, to z jakich powodów, a zatem uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie posiada pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W skardze wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] września 2024 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika wprost, czy organ nadzoru, kwestionuje § 1 ust. 2 uchwały, czy też nie, a zatem, czy kwestionuje, co do zasady, możliwość przyznania diety Sołtysowi w przypadku łączenia funkcji Sołtysa i Radnego, czy też nie. W zakresie zarzutu do treści § 1 ust. 3 uchwały wskazano, że z przywołanego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1276/19, wynika, że nie powinna mieć miejsca sytuacja, iż sołtys nie wykonując swoich obowiązków przez dłuższy czas otrzymuje pomimo tego dietę. W związku z tym, iż: 1) dieta jest wypłacana za miesiąc; 2) czas wykonywania obowiązków przez sołtysa nie jest wymierny; 3) brak jest jakiejkolwiek praktyki stosowania ewidencji czasu wykonywania przez sołtysa obowiązków; 4) wykonywanie obowiązków sołtysa zapewne nie obejmuje istotnej części miesiąca; 5) wysokość diety nie jest ustalona na znacznym poziomie - właściwe było zdaniem Rady utożsamienie "dłuższego okresu czasu", o którym mowa w orzecznictwie, z okresem co najmniej jednego miesiąca i przyjęcie, że jeżeli sołtys nie będzie wykonywał sowich obowiązków w danym miesiącu to dieta mu nie przysługuje. W zakresie zarzutu dotyczącego pominięcia regulacji dotyczących zasad zwrotu kosztów podróży służbowej, mimo zawarcia takiego odnośnika w tytule uchwały, wskazano, iż Rada ustaliła w kwestionowanej uchwale jedynie wysokość diety, a nie ustaliła zasad dotyczących zwrotu kosztów podróży. Wynika to wprost z treści § 1 ust. 1. Rada w tym zakresie ma trzy możliwości może: 1) jedynie ustalić wysokość diety (tak jak w niniejszej sprawie); 2) jedynie ustalić zasady zwrotu kosztów podróży; 3) ustalić wysokość diety i zasady zwrotu kosztów podróży. Powyższej interpretacji nie niweczy użycie przez ustawodawcę w art. 37b ust. 1 spójnika "oraz", albowiem jeśli rada gminy ma możliwość nieustalenia żadnej rekompensaty za poniesione przez sołtysa koszty, to tym bardziej może ustalić tylko jeden ze składników, o których mowa w art. 37b ust. 1. Inna interpretacja tego przepisy prowadziłaby do ograniczenia swobody rady i rodziłaby absurdalną konieczność ustalania zasad zwrotu kosztów podróży, kiedy rada chciałaby uregulować jedynie kwestię przyznawania sołtysom diet. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i podkreślając, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w oparciu o dwa niezależne od siebie zarzuty naruszenia prawa tj. brak potrąceń diet sołtysa oraz brak uregulowań w zakresie zwrotu kosztów podróży, a każde z tych naruszeń z osobna daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że sprzeczność uchwały z prawem uzasadniająca wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy zachodzi wyłącznie w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie wskazuje się, że nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu (por. np. wyrok NSA z 15 września 2017 r. sygn. I OSK 1136/17). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16). Dokonując w oparciu o wyżej wskazane kryterium kontroli skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że uchwała Rady Miejskiej w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży nie naruszała prawa w sposób istotny, w szczególności nie pozostawała w sprzeczności z art. 37b ust. 1 u.s.g. i nie wykraczała poza zakres delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Zgodnie z art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. winna być więc objęta m.in. sytuacja, gdy sołtys przez dłuższy czas nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji (por. powołany w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1276/19). W przedmiotowej uchwale prawidłowo zatem dokonano rozróżnienia pełnienia przez sołtysa funkcji (§ 1 ust. 2 i 4 uchwały) od wykonywania przez niego obowiązków (§ 1 ust. 3 uchwały) określając, że dieta nie przysługuje, jeżeli sołtys nie pełni swoich obowiązków przez okres co najmniej jednego miesiąca. Jak wynika z uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda zakwestionował zapis § 1 ust. 3 uchwały dlatego, że jego zdaniem nie jest wystarczające określenie okresu niepełnienia przez sołtysa obowiązków, po którym dieta nie przysługuje, jako jednego miesiąca, a uchwała "jedynie w sposób symboliczny" uregulowała kwestię obniżenia należnej sołtysowi diety, gdyż z regulacji tej wynika, "że w przypadku, gdy sołtys będzie pełnił swoją funkcję przez jeden dzień w danym miesiącu, to będzie mu przysługiwała dieta w pełnej wysokości". W związku z tym zarzutem należy podkreślić, że ustawodawca w art. 37b ust. 1 u.s.g. wyłącznie od woli rady gminy uzależnił czy i na jakich zasadach dieta będzie przewodniczącym organów stanowiących jednostek pomocniczych (sołtysom) przysługiwać, a w związku z tym rada gminy ma również pełną swobodę w ustaleniu, w jakich przypadkach ta dieta nie będzie przysługiwać, czy też ulegnie obniżeniu. Z uwagi na treść art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., który do obligatoryjnych elementów statutu jednostki pomocniczej zalicza określenie zadań organów jednostek pomocniczych, to uchwalany przez radę gminy statut jednostki pomocniczej stanowi podstawowy punkt odniesienia dla ustalenia zakresu obowiązków i uprawnień sołtysa. Co za tym idzie rada gminy decydując w istocie o zakresie obowiązków i uprawnień sołtysa, powinna również swobodnie decydować w jakich przypadkach niewykonywanie tych obowiązków skutkuje pozbawieniem diety, czy też obniżeniem jej wysokości. Nie można również pominąć, że organy gmin jako jednostki samorządu terytorialnego charakteryzują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Wynika to zasady decentralizacji administracji publicznej realizowanej przez samorząd terytorialny (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP), a samodzielność gmin jako jednostek samorządu podlega ochronie sądowej (art. 165 i 2 Konstytucji RP). W myśl rozwiązań przewidzianych w Konstytucji RP (art. 94) do wyłącznej decyzji ustawodawcy należy formowanie określonego rodzaju upoważnienia (delegacji) ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a tym samym pozostawienia właściwego stopnia samodzielności (swobody) regulacyjnej odpowiedniemu organowi tworzącemu (stanowiącemu) prawo miejscowe w tym zakresie. Jeżeli więc ustawodawca uznałby za zasadne dokładne (szczegółowe) określenie materii dotyczącej świadczeń przysługujących sołtysom dałby temu wyraz w odpowiednio wyrażonej delegacji ustawowej. Jednak upoważnienie przewidziane w art. 37b ust. 1 u.s.g. nie zawiera żadnych wytycznych (wskazówek) w zakresie zasad przysługiwania sołtysowi diety w okresie kiedy nie pełni on swoich obowiązków. Jak wskazuje się w doktrynie jeżeli rada gminy decyduje się podjąć uchwałę w sprawie diet dla sołtysów, to organ ten dysponuje znacznym zakresem samodzielności w określeniu zasad ich ustalania. Żaden przepis nie wskazuje na konieczność uwzględnienia określonych kryteriów (K. Bandarzewski: Problematyka ustalania wysokości diet radnych i sołtysów, Samorząd Terytorialny 11/2022, s. 26) Mając na uwadze powyższe, nie było zdaniem Sądu, przeszkód by rada gminy określając zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysowi) będzie przysługiwała dieta wskazała, w jakim przypadku dieta nie będzie przysługiwała, mianowicie jeżeli sołtys nie pełni swoich obowiązków przez okres co najmniej jednego miesiąca. Wprowadzenie takiej regulacji nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, mieści się w ramach zawartego w art. 37b ust. 1 u.s.g. upoważnienia ustawowego i nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie był również trafny drugi zarzut zawarty w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszący się do braku uregulowania w uchwale zasad zwrotu kosztów podróży służbowej, co zdaniem Wojewody było obligatoryjne wobec brzmienia art. 37b ust. 1 u.s.g., w szczególności zastosowanego w nim spójnika "oraz", przy czym w tym zakresie Wojewoda odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 5051/21, iż "z konstrukcji przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. i zastosowania spójnika "oraz" jednoznacznie wynika, że przewodniczący organu wykonawczego jednostek pomocniczych będzie miał prawo do obu tych świadczeń." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu, iż dokonując wykładni przedmiotowego przepisu występujące w nim słowo "oraz" należy czytać jako koniunkcję, a w konsekwencji, że ustalenie w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. zasad na jakich przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych przysługiwać będą diety implikuje zawsze konieczność uregulowania w tej uchwale również zasad zwrotu kosztów podróży służbowej. Należy zwrócić uwagę, że spójnik koniunkcyjny "oraz" (podobnie jak inne tego rodzaju spójniki "i", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i") występuje w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym, czyli wyliczającym (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 148-151, a także uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 25 lutego 2002, sygn. FPS 13/01, wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. II FSK 542/05). Ta podwójna rola znaczeniowa, jaką może spełniać to samo słowo odpowiadające spójnikowi koniunkcji, może być powodem niejednoznaczności zdania zbudowanego z jego użyciem. Rozróżnienie, jaką funkcję spełnia spójnik odpowiadający koniunkcji w konkretnym zdaniu, ma zasadnicze znaczenie dla właściwego rozumienia tego zdania i powinno być uzależnione od kontekstu zawartej w tym zdaniu regulacji. Zdaniem Sądu poprawna interpretacja przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. uwzględniająca kontekst zawartej w nim regulacji oraz dyrektywy wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że spójnik koniunkcyjny "oraz" został w nim użyty w znaczeniu enumeracyjnym, służąc do wyliczenia świadczeń (dieta i zwrot kosztów podróży służbowej), które zgodnie z ustanowionymi przez radę gminy zasadami mogą przysługiwać przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy (łącznie lub każde z osobna), nie zaś w znaczeniu koniunkcyjnym, zgodnie z którym wymienione w przepisie świadczenia (dieta i zwrot kosztów podróży służbowej) muszą zawsze przysługiwać łącznie. Dieta stanowi zryczałtowany ekwiwalent poniesionych kosztów lub utraconych dochodów w związku wykonywaniem obowiązków sołtysa zaś zwrot koszty podróży służbowej wynika z konkretnych wyjazdów podjętych w związku z wykonywaniem tych obowiązków, co uzależnione może być np. od ilości przejechanych kilometrów. Z uwagi na charakter tych świadczeń, nie pozostają one w takim związku, by przyznanie prawa do jednego z nich skutkować musiało automatycznym przysługiwaniem prawa do drugiego. Ustawodawca przyznał radzie gminy wyłączną kompetencję do ustalenia zasad przysługiwania sołtysom diety i zwrotu kosztów podróży służbowej, co nie oznacza, że oba te świadczenia muszą zawsze przysługiwać łącznie. Rada Miejska pomijając w uchwale ustalenie zasad zwrotu kosztów podroży służbowej przesądziła, że zwrot kosztów podroży sołtysom nie będzie przysługiwał w żadnym przypadku. Takie postanowienie mieściło się w kompetencjach rady, które jak to wskazano wyżej charakteryzują się fakultatywnością przyznania sołtysom prawa do świadczeń w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej, co oznacza także swobodą w przyznaniu prawa do jednego z tych świadczeń i nieprzyznania prawa do drugiego z nich. Oczywiście w związku z nieokreśleniem w uchwale zasad zwrotu kosztów podroży służbowej pewną niekonsekwencję stanowiło zamieszczenie zwrotu kosztów podróży w tytule uchwały, jednak w ocenie Sądu nie stanowiło to istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności całej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.