II SA/Go 603/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D.B. na czynność Starosty z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Starosty do dokonania zwrotu skarżącemu D.B. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) zł za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego D.B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 października 2004r. M.K. wystąpił do Starosty o rejestrację samochodu marki [...], któremu decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nadany został numer rejestracyjny [...], uiszczając jednocześnie opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty dla tego pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 – określanego dalej jako r.w.o.k.p.), wydanego w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 77 ust. 4 pkt ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej zwanej w skrócie p.r.d.). Zgodnie z § 1 r.w.o.k.p. za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł, natomiast za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 75 zł. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. M.K. zwrócił się do Starosty o zwrot nadpłaty za wydanie karty dla powyższego pojazdu w wysokości 425 zł . Pismem z dnia [...] maja 2015 r. [...] – doręczonym w dniu 1 czerwca 2015 r. – Starosta odmówił zwrotu żądanej kwoty za wydanie karty pojazdu podnosząc, iż roszczenie o zwrot tej opłaty uległo przedawnieniu. Termin przedawnienia wynosi 10 lat, którego bieg rozpoczyna się z chwilą spełnienia spornego świadczenia tj. uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu. W związku z powyższym pismem z dnia [...] czerwca 2015 roku wnioskodawca skierował do Starosty wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując swoje żądanie o zwrot nadpłaconej kwoty wskazanej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 15 czerwca 2015 roku, co zostało potwierdzone potwierdzającą powyższy fakt prezentatą postawioną przez pracownika urzędu. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. – doręczonym w dniu 20 lipca 2015 r. – stanowiącym odpowiedź na wspomniane wezwanie, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. W dniu 27 lipca 2015 r. D.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Starosty z dnia [...] maja 2015r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty dla pojazdu marki [...] w kwocie 425 zł, objętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r., domagając się uchylenia zaskarżonego aktu, stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, stwierdzenia obowiązku organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty dla powyższego pojazdu oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż przepis § 1 ust. 1 r.w.o.k.p. na podstawie, którego pobrano opłatę jest sprzeczny z art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, co zostało potwierdzone postanowieniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07. Ponadto skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdził, iż powyższy przepis jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podkreślił również, iż za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Stąd też pobrana od skarżącego kwota – wbrew treści art. 77 ust. 4 i ust. 5 p.r.d. – nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała. W związku z tym uiszczona na podstawie cytowanego rozporządzenia opłata w kwocie 500 zł powinna zostać zakwalifikowana w zakresie nadwyżki ponad 75 zł jako podlegająca zwrotowi, co potwierdza bogate i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych. W końcowej części skargi strona skarżąca podniosła, że opłata za kartę pojazdu nie stanowiła zobowiązania podatkowego, a ponadto zobowiązanie, które wskutek zapłaty wygasło nie ulega przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w dacie uiszczenia przez skarżącego opłaty istniała podstawa prawna do jej pobrania. Przepis bowiem § 1 ust. 1 r.w.o.k.p. utracił moc dopiero z dniem z dniem 1 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola o której mowa, obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa . Z kolei w myśl art. 146 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach tych, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa ( § 2 ). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Starosty polegająca na odmowie zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił w październiku 2004 r. za wydanie karty pojazdu, sprowadzonego z zagranicy, w związku z jego rejestracją. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za wydaną kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 r.w.o.k.p., została przez skarżącego uiszczona. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie – tj. w formie decyzji, postanowienia, czy też czynności. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż p.r.d. w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, a które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowo zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawnych tj. art. 77 ust. 3 p.r.d., który to przepis stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzanych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób jednoznaczny określono w r.w.o.k.p. wydanym na podstawie art. 77 ust. 4 p.r.d. Należy wskazać, że obowiązujące w tym zakresie obecnie przepisy nie uległy istotnym zmianom za wyjątkiem wysokości samej opłaty. Dokonując oceny dopuszczalności wniesienia skargi na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższy wymóg formalny wniesienia skargi, bowiem pismo organu zawierające negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty doręczono jego pełnomocnikowi w dniu 1 czerwca 2015 r., zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do siedziby organu nadane listem poleconym w dniu 15 lipca 2015 roku. Potwierdzenie tego faktu znajduje potwierdzenie nie tylko w tzw. prezentacie umieszczonej na powyższym piśmie przez pracownika organu jak i w samej treści odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie skarga nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 24 lipca 2015 r., czyli przed upływem 30 dni od dnia doręczenia przez organ pełnomocnikowi strony odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu [...] lipca 2015 r. , a więc w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny merytorycznej żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba, iż w § 1 ust. 1 r.w.o.k.p. opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł, że przepis ten jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z p.r.d. – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d.), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5 p.r.d.). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym w ocenie Trybunału należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu r.w.o.p.k., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł, w związku z wydaniem karty pojazdu. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że część opłaty, którą uiścił skarżący, a która przewyższa koszty jej wydruku i dystrybucji jest opłatą nienależną, którą należy uznać za świadczenie pobrane przez organ bez podstawy prawnej. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu uiszczonej przez skarżącego opłaty za kartę pojazdu w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł została dokonana bez podstawy prawnej. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Sąd podziela argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, LEX nr 518241, wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, w myśli art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa sędziowie zachowują samodzielność i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić – z tego powodu – jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r. Nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielniej oceny konstytucyjności spornych przepisów, podzielając i przytaczając w niniejszym uzasadnieniu w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 p.r.d. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie kart pojazdów, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Stąd też zbędne jest odnoszenie się do wywodów zawartych w odpowiedzi na skargę dotyczących skutków związanych z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie pozbawiony jest znaczenia argument, że w dniu pobierania opłaty obowiązywał § 1 r.w.o.p.k. Za uzasadniony należy również uznać podniesiony w skardze zarzut odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – w skrócie zwanego TWE – (obecnie art. 110). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasto Jaworzno, C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 r.w.o.k.p., która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Sąd stwierdził również, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu organu odnoszącego się do kwestii związanej z przedawnieniem roszczenia skarżącego o zwrot części nadpłaconej opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu. Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, czy też przedawnienia nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 Nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, a z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Zauważyć należy, iż opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona w październiku 2004 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Obowiązujące wówczas p.r.d. nie zawierało przepisów regulujących powyższe zagadnienie. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa o tym wyraźnie mówi. Brak jest w systemie prawa administracyjnego przepisu o charakterze ogólnym tak jak w prawie cywilnym tj. art. 117 i następne kodeksu cywilnego, które zawierają ogólne unormowania dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych, ale dotyczące tylko i wyłącznie roszczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu cywilnego, a nie roszczeń o świadczenia majątkowe wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych. Jedynie z treści przepisów szczególnych dotyczących konkretnych uprawnień mogą wynikać kwestie związane z ich przedawnieniem, wygaśnięciem. Przyjęcie poglądu, że do opłat uiszczonych przed 1 stycznia 2010 r. za wydanie karty pojazdu ma zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia wynikający z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej i jest liczony od dnia jej uiszczenia nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Przepisy przejściowe wprowadzające w życie ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie zawierają jakichkolwiek w tym przedmiocie postanowień. Przyjęcie takiego stanowiska stanowiłoby naruszenie zasady lex retro non agit. Sytuacja, w której przyjmuje się, że prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucja RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Zdaniem Sądu żaden z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak i wyżej już wspomniany art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych z przyczyn uprzednio już przytoczonych, nie daje podstawy do przyjęcia takiego stanowiska. Zdaniem Sądu nie można także zaakceptować stanowiska, jako mającego znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej czynności, dotyczącego przedawnienia roszczenia z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, opartego na przedawnieniu świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 410 Kodeksu cywilnego. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądami powszechnymi do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 r.w.o.p.k. (por. uchwałę SN z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 OSNCP 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 roku sygn. akt I OPS 3/07, nie mniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym, oparty na przepisach prawa cywilnego. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak już wyżej wspomniano, na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa administracyjnego wyraźnie tak stanowi. Skoro p.r.d. nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Mając powyższe na uwadze skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. Dokonując ponownie rozpatrzenia wniosku skarżącego o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdu organ winien uwzględnić powyższe rozważania prawne. Na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał ponadto obowiązek Starosty dokonania zwrotu skarżącemu części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości uprawnienie osób, które pod rządami r.w.o.k.p. uiściły opłatę w wysokości 500 zł do zwrotu jej części tj. kwoty 425 zł. Powyższemu uprawnieniu odpowiada obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu spornej nadpłaty (por. wyrok NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r. , I OSK 818/12). Jako, iż skarga została uwzględniona, należało – na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądzić od Starosty na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt III wyroku), które sprowadzają się do: wpisu w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.); wynagrodzenia pełnomocnika, ustalonego w kwocie 240 zł zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490); opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.