II SA/Go 645/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. sprawy ze skargi Rady Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwały Nr [...] w sprawie wyrażenia opinii odnośnie przekazania mienia stanowiącego własność miasta jako aportu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oddala skargę. W dniu 16 lipca 2004 roku Rada Miasta Kostrzyn nad Odrą - powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm. dalej powoływanej jako: ustawa o sg ) w związku z § 3 i § 7 uchwały nr XVIII/156/04 Rady Miasta Kostrzyn nad Odrą z dnia 25 marca 2004 roku w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą (Dz. Urz. Woj. Lubus. z 2004 r. nr 51 poz. 372) oraz art. 13 ust. 1 i 3, art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm.) - uchwałą nr XXII/197/04 w sprawie wyrażenia opinii odnośnie przekazania mienia stanowiącego własność Miasta Kostrzyn nad Odrą jako aportu do Miejskich Zakładów Komunalnych Spółka z o.o. w Kostrzynie nad Odrą stanowiąc w § 1 - postanowiła pozytywnie zaopiniować przekazanie mienia w formie aportu do Miejskich Zakładów Komunalnych - Spółka z o.o. w Kostrzynie na Odrą, na podwyższenie kapitału zakładowego, z określeniem iż aport ten stanowić będzie mienie Miasta Kostrzyn w postaci wodociągu – sieci przesyłowej i rozdzielni z przyłączami , położony na Osiedlu Szumiłowo o długości 3 639 mb i 48 przyłączach o długości 1 401 mb, o wartości 136 519 zł. W § 2 postanowiła o uchyleniu swej uchwały nr XX/169/04 z dnia 27 maja 2004 roku w sprawie wyrażenia opinii odnośnie przekazania mienia stanowiącego własność Miasta Kostrzyn nad Odrą jako aportu do Miejskich Zakładów Komunalnych - Spółka z o.o. w Kostrzynie nad Odrą. W 23 września 2008 roku. W § 3 i 4 określiła, wykonawcą uchwały jest Burmistrz, a datą jej wejścia w życie uchwały - dzień jej podjęcia. W dniu 19 sierpnia 2004 roku Wojewoda Lubuski, po uprzednim zawiadomieniu Rady o wszczęciu postępowania nadzorczego, rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN. II.RKam/0911-91/04 stwierdził nieważność wskazanej uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż uchwała ta istotnie narusza prawo, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz § 7 uchwały nr XVIII/156/04 Rady Miasta Kostrzyn nad Odrą z dnia 25 marca 2004 roku. Wskazał, iż zgodnie przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez burmistrza . Natomiast w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 do burmistrza należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Wskazał, iż Rada Miasta dnia 24 marca 2004 roku podjęła uchwałę Nr XVIII/156/04 w sprawie określenia zasad wnoszenia cofania i zbywania udziałów i akcji przez Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą, której § 7 został przez organ nadzoru zaskarżony do sądu administracyjnego. Zdaniem Wojewody, postanowieniem §1 badanej uchwały Rada Miasta przekroczyła kompetencje przyznane radzie gminy powołanym wyżej przepisem, wkraczając jednocześnie w kompetencje burmistrza, do którego w myśl art. 30 ust. 2 pkt ustawy o sg należy gospodarowanie mieniem komunalnym. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta nie może podjąć uchwały zobowiązującej burmistrza do uzyskania jej pozytywnej opinii w każdym przypadku przed wniesieniem, zbyciem lub cofnięciem akcji. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla rady gminy kompetencji do wyrażania każdorazowej, indywidualnej zgody na wniesienie przez burmistrza miasta aportu do spółki prawa handlowego. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 19 sierpnia 2004 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Rada Miasta Kostrzyn nad Odrą. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Rada wskazała, iż stanowisko Wojewody nie znajduje podstaw prawnych zaś, co zakresie twierdzeń o naruszeniu § 7 uchwały nr XVIII/156/04 z dnia 25 marca 2004 roku brak motywów organu nadzoru. Wywodziła, iż uchwała z dnia 16 lipca 2004 roku nie narusza dyspozycji § 7 uchwały nr XVIII/156/04 z dnia 25 marca 2004 roku, bowiem została podjęta w jego wykonaniu. Skarżąca wskazała, iż oceny zgodności z prawem zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały, nie można dokonać bez uprzedniej analizy przepisów uchwały z dnia 25 marca 2004 roku Nr XVIII/156/04. Motywowała, iż w ramach, wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o sg, wyłącznej kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez organ wykonawczy, mieści się możliwość uchwalenia przepisu zobowiązującego go do występowania do rady miasta, przed wniesieniem, zbyciem lub cofnięciem udziałów i akcji, o wydanie pozytywnej opinii w tej sprawie w formie uchwały. Takie zachowanie nakazuje Burmistrzowi Miasta Kostrzyn nad Odrą § 7 uchwały Rady Miasta Nr XVI 11/156/04. Natomiast jak wynika z literalnego brzmienia § 7 tej uchwały, przepis ten nie ustala wymogu uzyskania pozytywnej opinii, a jedynie statuuje obowiązek wystąpienia do Rady Miasta o wydanie pozytywnej opinii. Rada podkreśliła jednocześnie, że § 7 uchwały Nr XVIII/156/04 nie zabrania burmistrzowi wniesienia, zbycia lub cofnięcia udziałów i akcji w sytuacji, gdy Rada Miasta nie podejmie uchwały w sprawie pozytywnej opinii lub wyda opinię negatywną. Omawiany przepis nakłada na burmistrza jedynie obowiązek wystąpienia do Rady Miasta Kostrzyna o wydanie pozytywnej opinii i nie uzależnia od treści tej opinii dalszych działań burmistrza ani w żaden sposób ich nie determinuje w przypadku braku pozytywnej opinii rady. Nadto wskazała, że samo wystąpienie burmistrza do Rady Miasta Kostrzyna o wydanie uchwały w przedmiocie pozytywnej opinii, powoduje wszczęcie procedury, która daje radnym możliwość zapoznania się z planami burmistrza związanymi ze sprawami majątkowymi miasta i wypowiedzenia się co do aprobaty tych działań. W ten sposób możliwa jest realizacja funkcji kontrolnych rady, wynikających z treści art. 18a ust. 1 ustawy o sg. Wreszcie skarżąca wskazała, iż przepis ten, nakazując burmistrzowi wystąpienie do Rady Miasta, reguluje tryb wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji - tym samym przepis ten mieści się w upoważnieniu dla rady gminy do określania zasad wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, zawartym w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy o sg. Wskazała, iż przyjęty przez Wojewodę Lubuskiego sposób interpretacji § 7 uchwały Nr XVI 11/156/04 zgodnie z którym przepis ten uzależniać by miał wniesienie udziałów przez burmistrza od zgody Rady Miasta Kostrzyna jest sprzeczny z jego literalnym brzmieniem. Wskazywany przepis nie wprowadza wymogu uzyskania pozytywnej opinii Rady Miasta, lecz jedynie proceduralny wymóg wystąpienia do Rady Miasta o wydanie pozytywnej opinii. Regulacja taka, określająca w istocie ustalenie trybu postępowania burmistrza poprzedzającego jego czynności o charakterze rozporządzającym mieści się zatem w pojęciu określenia zasad o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g – stanowiąc kompetencję rady miasta. W ocenie skarżącej, zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała wydana na podstawie § 7 uchwały z 25 marca 2004 roku, wyrażająca opinię w przedmiocie wniesienia majątku komunalnego do spółki, nie może zostać uznana za naruszającą prawo. Za jej ważnością przemawia też fakt, iż w chwili jej podejmowania, będąca aktem prawa miejscowego, uchwała Rady Miasta Kostrzyna Nr XVIII/156/04 z 25 marca 2004 roku pozostawała w obrocie, a postępowania sądowe o stwierdzenie nieważności jej § 7 nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 października 2004 roku Wojewoda Lubuski wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż podtrzymuje argumentację przytoczoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 19 sierpnia 2004 roku - PN.II.RKam.0911-91/04. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, iż w jego ocenie treść § 7 uchwały Nr XVIII/156/04 z 25 marca 2004 roku wskazuje jednoznacznie, iż Burmistrz może podjąć wymienione w nim czynności po uzyskaniu konkretnego – pozytywnego stanowiska Rady Miasta. Wprawdzie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy o sg stanowią, iż rada gminy może określać zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez organ wykonawczy gminy, ale nie uprawnia to rady do uzależnienia dokonywania tych czynności od wydania przez nią pozytywnej opinii w formie uchwały. W ocenie organu nadzorczego prowadzi to do przejęcia przez organ uchwałodawczy kompetencji należących do organu wykonawczego. W ocenie organu uchwała nr XXII/197/04 rażąco narusza prawo w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o sg. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2004 roku WSA w Poznaniu zawiesił postępowanie, z uwagi pozostające w toku postępowanie w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę z dnia 25 marca 2004 roku nr XVIII/156/04 ( sygn. akt II SA/Po 676/04). Postanowieniem z 26 listopada 2004 roku w sprawie II SA/Po 676/04 skarga Wojewody została odrzucona, zaś postanowieniem z dnia 17 listopada 2005 roku w sprawie I OSK 380/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna Wojewody Lubuskiego. Sprawa ze skargi Rady Miasta Kostrzyn na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Lubuskiego została - w stanie zawieszenia - przekazana do WSA w Gorzowie Wlkp. dnia 2 września 2008 roku. Postanowieniem z dnia 1 października 2008 roku postępowanie w sprawie zostało podjęte. W toku postępowania strony podtrzymywały swe stanowiska procesowe. Pełnomocnik organu nadzoru w piśmie z dnia 23 września 2008 roku dodatkowo powoływał się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 304/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, iż Wojewoda Lubuski miał podstawy by wskazanym aktem stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy Kostrzyn nad Odrą z dnia 16 lipca 2004 roku XXII/197/04 w sprawie wyrażenia opinii odnośnie przekazania mienia stanowiącego własność Miasta Kostrzyn nad Odrą jako aportu do Miejskich Zakładów Komunalnych Spółka z o.o. w Kostrzynie nad Odrą. W ocenie Sądu podzielić należało stanowisko organu nadzoru, iż wskazana uchwała istotnie narusza prawo. 1. Istota problemu zaistniałego w sprawie dotyczy kwestii podział kompetencji między radą gminy a organem wykonawczym gminy w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. W tym zakresie można mówić o rozbieżnościach w orzecznictwie sądów administracyjnych na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 roku ( II GSK 1424/04 ). Wskazał , iż w orzecznictwie niektórych sądów twierdzi się, że rada gminy może ustalić jedynie ogólne zasady wnoszenia udziałów (dotyczące np. dopuszczalnej wartości, rodzaju dóbr, których wnoszenie jest niedopuszczalne, limitów dotyczących okresów lub liczby spółek), przy czym zasady ustalone przez radę winny zachować charakter generalny (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 roku, sygn. II SA/Wr 2716/00). Traktuje się też jako graniczną ingerencję polegającą na wyrażeniu niewiążącej organu wykonawczego opinii rady gminy (wyrok WSA z dnia 6 września 2002 roku, sygn. SA/Wr 797/02, OSS 2003/1/12). Prezentowane są też jednak przeciwne poglądy, dopuszczające wprost wyrażanie przez radę gminy zgody na wniesienie aportu (wyrok WSA z dnia 7 października 2003 roku, sygn. II SA/Lu 1115/03, OSS 2004/1/13) względnie sprowadzające się do konieczności ustalania zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się organ wykonawczy przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji w sposób kategoryczny i to w odniesieniu do konkretnie oznaczonego obrotu (wyrok WSA z 19 maja 2000 roku, sygn. III SA 43/00, Lex nr 48010). 2. W art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o sg jako organ dokonujący obrotu akcjami czy udziałami wymieniony jest organ wykonawczy gminy ( wójt, burmistrz, prezydent ) a w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań tego organu wykonawczego zaliczono gospodarowanie mieniem komunalnym. Nie można jednak przyjąć by obrót udziałami lub akcjami należał do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" sprawy z tego zakresu przekraczające zwykły zarząd należą do wyłącznej właściwości rady gminy. Rada gminy podejmuje bowiem w sprawach przekraczających zwykły zarząd uchwały określające zasady postępowania wiążące dla organu wykonawczego. Ustanowienie - uchwałą rady gminy - zasad o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" dotyczy wyłącznie spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez organ wykonawczy. Wskazany przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia zakresu zwykłego zarządu, nie wprowadza też kryteriów określania granic w tym przedmiocie. Należy więc przyjąć, że to rada gminy określa granice zwykłego zarządu. Dopiero w tych sprawach, mających charakter spraw przekraczających zwykły zarząd, rada gminy staje się wyłącznie właściwa do określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Kryterium, które rada gminy może zastosować dla określenia spraw przekraczających zwykły zarząd, tj. w których będzie wyłącznie właściwa do określenia wiążących organ wykonawczy gminy reguł postępowania w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania akcji ( udziałów ) może być np. wartość akcji ( udziałów ) czy określone rodzajowo transakcje. W ocenie Sądu, w sytuacji gdyby została przez radę gminy określona kategoria spraw przekraczających zwykły zarząd, to w ramach ustanowienia zasad postępowania dla organu wykonawczego gminy w tych sprawach ( art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ) mógłby być wprowadzony przez nią wymóg uzyskiwania opinii, a nawet zgody rady na obrót przez organ wykonawczy akcjami czy udziałami. 3. Kontrolowana przez organ nadzoru uchwała Rady Gminy Miasta Kostrzyn Nr XXII/197/04 z dnia 16 lipca 2004 roku ma za przedmiot wyrażenie pozytywnej opinii odnośnie przekazania mienia stanowiącego własność Miasta Kostrzyn nad Odrą jako aportu do Miejskich Zakładów Komunalnych Spółka z o.o. w Kostrzynie nad Odrą. Uchwała ta poprzedzona była uchwałą Nr XVIII /156/04 Rady Miasta Kostrzyn z dnia 25 marca 2004 roku w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów ( akcji ) spółki gminnej. Uchwała z dnia 25 marca 2004 roku nie zawiera żadnych uregulowań pozwalających - np. przez wskazanie wartości akcji (udziałów ) czy określenie rodzajowe transakcji - na sprecyzowanie spraw uznanych przez radę za przekraczające zwykły zarząd tj. takich w których Rada Miasta Kostrzyna władna jest ustanawiać zasady wnoszenia, cofania i zbywania akcji ( udziałów). W § 7 tej uchwały wprowadzony został natomiast wymóg wystąpienia przez Burmistrza Miasta Kostrzyna, przed zbyciem wniesieniem czy cofnięciem akcji ( udziałów ) do Rady Miasta o wydanie pozytywnej opinii w tej sprawie. Badana przez Wojewodę uchwała nr XXII/197/04 z dnia 16 lipca 2004 roku została wydana w oparciu m.in. o przepis powołanego § 7, którego legalność zważywszy na wynik sprawy II SA/Po 676/04 nie poddana została kontroli sądowej. Choć formalnie poddana nadzorowi Wojewody uchwała z dnia 16 lipca 2004 roku nie narusza § 7 uchwały Nr XVIII /156/04 Rady Miasta Kostrzyn z dnia 25 marca 2004 roku, to zgodzić się jednak należy z organem nadzoru, iż narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o sg, który nie daje radzie gminy podstaw prawnych do wyrażania każdorazowej, indywidualnej zgody czy opinii na obrót akcjami czy udziałami ( wniesienie aportu do spółki prawa handlowego ) bo jest to dopuszczalne tylko w sprawach przekraczających zwykły zarząd. W tym miejscu wskazania wymaga też, że – w ocenie Sądu- wymóg "pozytywnej opinii" nie ma charakteru niewiążącej opinii, lecz jest w istocie zbliżony wymogu uzyskania zgody. Oceniana prze organ nadzoru uchwała narusza też - w przekonaniu Sądu – uprawnienie organu wykonawczego gminy określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o sg. Nie została bowiem podjęta w sprawie przekraczającej zwykły zarząd, dotyczącej obrotu akcjami ( udziałami ), bo ich zakres nie został sprecyzowany w uchwale z dnia 25 marca 2004 roku. Skoro więc w końcowej treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" jako organ dokonujący obrotu akcjami czy udziałami wymieniony jest organ wykonawczy gminy ( wójt, burmistrz, prezydent ) a w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań tego organu wykonawczego zaliczono gospodarowanie mieniem komunalnym to oznacza, iż kompetencje w tych sprawach – poza przekraczającymi zwykły zarząd - ma w rozpoznawanej sprawie burmistrz. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd uznał, iż wywody skargi nie zasługują na uwzględnienie. Charakter wykazanych naruszeń prawa, związany z naruszeniem kompetencji organów gminy, uprawniał organ nadzoru do przyjęcia, iż naruszenia te miały postać istotnego naruszenia prawa i stwierdzenia w związku z tym nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o sg. W tym stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.