II SA/Go 647/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie postanawia odrzucić skargę. K.K. wystąpił do Komendanta Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie przysługujące w związku z pełnieniem służby w okresie zimowym na wolnym powietrzu w dniach [...] stycznia 2015 r. oraz [...] stycznia 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. Komendant wydał rozkaz personalny nr [...], którym odmówił wypłaty wnioskodawcy powyższego równoważnika. Wskutek złożonego przez K.K. odwołania Komendant Główny Straży Granicznej wydał dnia [...] czerwca 2015 r. decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa o Straży Granicznej oraz akty wykonawcze do ustawy nie określają trybu załatwiania spraw dotyczących przyznania bądź odmowy przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie, nie stanowią o rozstrzyganiu tych spraw w drodze postępowania administracyjnego. W opinii organu II instancji brak przepisu nakazującego wydanie decyzji wskazuje materialno-techniczny rodzaj wykonywanych czynności. Decyzja powyższa nie została przez stronę zaskarżona. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Komendant Oddziału Straży Granicznej odmówił wypłaty wnioskodawcy równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie przysługujące w związku z pełnieniem służby w okresie zimowym na wolnym powietrzu. W dniu 4 września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga K.K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wobec niejednoznacznej treści skargi, skarżący został wezwany do jej sprecyzowania w terminie 7 dni poprzez dokładne wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności, w szczególności poprzez podanie, czy skarga dotyczy decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. czy też pisma Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2015 r. W odpowiedzi K.K. podał, że jego skarga dotyczy nieprzyznania przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej równoważnika pieniężnego otrzymywanego w zamian za wyżywienie przysługujące w związku z pełnieniem służby w okresie zimowym na wolnym powietrzu, która to odmowa została wyrażona w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. W oparciu o treść pisma skarżącego Sąd przyjął, że przedmiotem jego skargi z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest pismo Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika pieniężnego otrzymywanego w zamian za wyżywienie przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. nr 85, poz. 775) funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny w wysokości 100% wartości pieniężnej przysługującej mu normy wyżywienia w przypadku, gdy względy techniczno-organizacyjne uniemożliwiają korzystanie z wyżywienia przysługującego temu funkcjonariuszowi w naturze. Przepisy nie określają formy, w jakiej wypłata oraz odmowa wypłaty równoważnika ma nastąpić. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wypłata równoważnika pieniężnego następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa jego wypłaty powinna przyjąć formę decyzji administracyjnej, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i indywidualny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2912/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 471/15, baza orzeczeń CBOIS). Składniki decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), jednakże zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie wskazane w powyższym przepisie elementy. Przyjmuje się, że za decyzję administracyjną można również uznać pismo zawierające co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis upoważnionego pracownika (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Go 4/11, baza orzeczeń CBOIS). W ocenie Sądu, zaskarżone przez K.K. pismo Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2015 r. należy uznać za decyzję administracyjną rozstrzygającą o odmowie wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie. Zawiera ono bowiem oznaczenie organu, który je wydał, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy, czyli negatywne rozpoznanie wniosku skarżącego oraz podpis osoby uprawnionej do rozpoznania wniosku. Od decyzji powyższej służyło skarżącemu odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, którego wniesienie jest warunkiem sine qua non skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Niewyczerpanie środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji czyni wniesioną skargę niedopuszczalną i powoduje konieczność jej odrzucenia. Dodatkowo Sąd wskazuje, że w zaskarżonej decyzji Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2015 r. brak jest pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji do organu wyższej instancji. Wobec tego skarżący jest uprawniony do złożenia odwołania od w/w decyzji do Komendanta Głównego Straży Granicznej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie tego terminu będzie obligowało organ II instancji do rozpoznania odwołania i zakończenia sprawy stosownym rozstrzygnięciem merytorycznym, na które będzie przysługiwała skarżącemu skarga do WSA w Gorzowie Wlkp. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.