II SAB/Go 4/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.Z. na bezczynność Komendanta Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego wypłaty uposażenia zobowiązuje Komendanta Oddziału Straży Granicznej do rozpoznania wniosku skarżącego M.Z. z dnia 16 kwietnia 2008 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. M.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie wypłaty 50% uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyższkami za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, wskazując, iż wniosek w tym zakresie złożył w dniu [...] kwietnia 2009 r. Skarżący wskazał iż jedyną czynnością podjętą przez organ było pismo Komendanta Oddziału Służby Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], którym poinformowano go o odmowie wypłaty świadczenia. W ocenie skarżącego pismo to nie może być uznane decyzję w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, chociażby ze względu na niespełnienie większości warunków, jakie art. 107 kpa nakłada, aby taki dokument mógł być uznany za akt administracyjny. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. por. M.Z. zwrócił się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej o wypłatę wszystkich należnych mu środków finansowych z tytułu służby w OSG za okres od [...] października 2005 r. do dnia [...] lutego 2009 r. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Komendant Oddziału Straży Granicznej odnośnie wypłaty 50 % uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami za okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...].10.2005 r. do dnia [...].01.2008 r. poinformował M.Z., iż zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. nr 234, póz. 1997 z późn.zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 82, póz. 558) funkcjonariusz otrzymuje zawieszoną część uposażenia i jego obligatoryjne podwyżki tylko w razie ustania z mocy prawa zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie został zwolniony ze służby z powodu skazania prawomocnym orzeczeniem sądu albo ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Wskazany przepis ma zastosowanie do okresu zawieszenia funkcjonariusza trwającego do dnia wejścia w życie wskazanej nowelizacji, a więc od [...].10.2005 r. do dnia [...].06.2007 r. Od dnia 11 czerwca 2007 r. art. 128 ustawy o Straży Granicznej nadano nowe brzmienie, zgodnie z którym funkcjonariusz otrzymuje wypłatę zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjne jego podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli: 1. nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby; 2. postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym bądź umorzeniem ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 Kodeksu postępowania karnego, nawet po zwolnieniu ze służby. Opisując przebieg postępowania w sprawie, organ wskazał reasumując, iż Komendant Główny SG rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. z dniem [...] czerwca 2009 r. zwolnił wnioskodawcę ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, co pozwala zdaniem organu uznać, iż nie istnieją przesłanki wypłaty zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami. Odnośnie wypłaty uposażenia od [...] marca 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. organ poinformował, że uposażenie zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej przysługuje z tytułu służby w SG, w związku z tym nie może przysługiwać w okresie, w którym dana osoba nie pełniła tej służby. Ustawa o Straży Granicznej przewiduje w art. 46 ust. 4, że funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. W tym zakresie organ wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...].07.2009 r. ponownie przyznano stronie za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy, co czyni bezzasadnym żądanie w tym zakresie. Z kolei odnosząc się do wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za lata 2005 -2008 poinformowano M.Z., że za okres od [...].04.2005 r. do [...].03.2006 r. został mu wypłacony w dniu [...].04.2005 r. równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie w kwocie 1984,58 zł., natomiast jeśli chodzi o rok mundurowy 2006/2007, 2007/2008 oraz 2008/2009, to w ocenie organu brak jest podstaw do wypłacenia ww. równoważnika, gdyż stosownie do § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz.U. Nr 138, poz. 1467 z późn.zm.) przesłanką do wznowienia wypłaty równoważnika jest prawomocne uniewinniające orzeczenie sądu lub umorzenie postępowania karnego. Uzależnienie zatem wypłaty równoważnika od uniewinnienia lub umorzenia postępowania wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia w przypadku skazania funkcjonariusza prawomocnym wyrokiem sądu. W odniesieniu do wypłaty nagrody rocznej za lata 2005 - 2008 organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 86, poz. 788), nagroda roczna nie przysługuje w przypadku skazania funkcjonariusza prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W związku ze skazaniem strony wyrokiem sądu, brak jest podstaw do przyznania prawa do nagrody rocznej za lata wskazane we wniosku. Organ wyjaśnił, iż dopłaty do wypoczynku za lata 2008 - 2009 zostaną wypłacone po złożeniu stosownych wniosków. Odnośnie wypłaty zryczałtowanego równoważnika pieniężnego w razie nie wykorzystania prawa do przejazdu raz w roku do obranej miejscowości w kraju i z powrotem za lata 2008 – 2009 Komendant poinformował, że należność za 2009r. zostanie wypłacona po złożeniu stosownego wniosku, natomiast za 2008r. przedmiotowy równoważnik nie przysługuje, gdyż zgodnie z treścią art. 46 ust. 5 ustawy, dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, który określa uprawnienia przysługujące funkcjonariuszowi przywróconemu do służby za okres pozostawania poza służbą, za którą funkcjonariusz otrzymał świadczenie pieniężne, a wśród których nie znalazł się art. 77 ustawy mówiący o prawie do przedmiotowego równoważnika. Prawo do tego świadczenia nie jest uzależnione od nieprzerwanego biegu służby, a tylko w takim wypadku należałoby je przyznać. Zawieszenie wnioskodawcy w czynnościach służbowych, które trwało w roku 2008 do czasu zwolnienia ze służby wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia w świetle przepisu art. 128 ust. 2 ustawy o Służbie Granicznej. Natomiast odnosząc się do umożliwienia wykorzystania zaległych urlopów wypoczynkowych za lata 2006 – 2009, w związku ze zwolnieniem wnioskodawcy ze służby w Oddziale Straży Granicznej nie ma on możliwości wykorzystania zaległego urlopu za wskazany okres. M.Z. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł do Komendanta Głównego Straży Granicznej zażalenie na bezczynność Komendanta Oddziału Straży Granicznej polegającej na nie wydaniu wbrew postanowieniem art. 104 kpa decyzji dotyczącej wypłacenia 50% uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami za okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. Strona wniosła o zobowiązanie Komendanta Oddziału do wydania decyzji w przedmiocie zawieszonej części uposażenia. W odpowiedzi na powyższe zażalenie Komendant Główny Straży Granicznej pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] poinformował M.Z., iż zakwalifikował jego wystąpienie jako skargę o której mowa w przepisach Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Komendant Oddziału SG pismem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] określił prawa do należności za okres od [...] października 2005 r. do [...] marca 2008r., tj. od zawieszenia w czynnościach służbowych do dnia zwolnienia ze służby. Ponadto pismem z dnia [...] lipca 2009 r. organ rozstrzygnął co do istoty m. in. w przedmiotowym zakresie uwzględniając stan faktyczny i prawny, konkludując, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do wypłaty zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami. Niezależnie od powyższego Komendant Główny zauważył, że w kontekście zwolnienia wnioskodawcy ze służby w SG, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, tj. skazania prawomocnym wyrokiem sadu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, to zgodnie z art. 128 ustawy Straży Granicznej w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych mych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558), jak i w brzmieniu obowiązującym obecnie, nie ma podstaw do przyznania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. M.Z. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o podjęcie czynności nadzorczych w stosunku do Komendanta Głównego Straży Granicznej w zakresie postępowania w sprawie złożonego dnia [...] kwietnia 2009r. wniosku o wypłatę 50 uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami za okres zawieszenia w czynnościach służbowych od [...] października 2005 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. Pismo to zostało przekazane do Komendanta Głównego Straży Granicznej, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił, iż pismo Komendanta Oddziału SG z dnia [...] lipca 2009 r. jest decyzją administracyjną. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę treść art. 15 i art. 234 kpa Komendant Główny stwierdził, iż pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. M.Z. wniesione w toku postępowania należy uznać jako odwołanie. Jednocześnie organ wskazał, iż strona wnosząc odwołanie nie zwróciła się do organu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji organ uznał, iż odwołanie zostało złożone po terminie. Jednocześnie organ odwoławczy omówiwszy stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, o których mowa w art. 128 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, co czyni niemożliwym zrealizowanie należności, o których mowa w ust. 5 wskazanego przepisu. W odpowiedzi na skargę M.Z. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Komendant Oddziału Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż wniosek Skarżącego z [...] kwietnia 2009 r. został rozstrzygnięty pismem z dnia [...] lipca 2009 r., które w jego ocenie miało charakter decyzji administracyjnej, bowiem zawierało niezbędne elementy decyzji, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej , rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Pismo to nie zawierało jedynie pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie. Okoliczność ta jednak nie może skutkować uznaniem, że nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż w związku z treścią pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] skarżący miał świadomość, że organ wyższego stopnia nie kwestionuje prawidłowej formy decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Z kolei w związku z pismem M.Z. z dnia [...] czerwca 2010 r. organ wyjaśnił, iż Komendant Główny zwrócił się pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. do strony o wskazanie trybu, w którym ma być rozpatrzona kwestia poruszona w przedmiotowej skardze, tj. wskazanie jednego z trybów z art. 157 § 3 lun art. 149 § 3 kpa. Skarżący jednak pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdził, iż rozpatrzenie skargi z dnia [...] czerwca 2010 r. nie jest możliwe w żadnym ze wskazanych trybów, bowiem w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. W konsekwencji biorąc pod uwagę treść art. 15 kpa i art. 234 kpa oraz fakt, że skarżący został pouczony, że pismo Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. organ odwoławczy określa mianem decyzji, a także mając na względzie treść pisma skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej jednoznacznie stwierdził, że pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowi odwołanie, które zostało złożone po terminie do jego wniesienia. Ponadto organ wyjaśnił, iż skarga na bezczynność może zostać wniesiona do sądu administracyjnego tylko w razie niepodejmowania przez organy nakazanych prawem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Formę działania organu administracji publicznej w konkretnej sprawie administracyjnej określają przepisy prawa materialnego lub w szczególnych przypadkach przepisy proceduralne. Dla uznania bezczynności organu niezbędnym byłoby pozytywne ustalenie, że organ ten w terminie określonym w art. 35 § 1 kpa nie rozpatrzył sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie Komendant Oddziału Straży Granicznej miał wiedzę, że Komendant Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. rozstrzygnął wniosek złożony przez skarżącego poprzez zajęcie stanowiska, iż nie istnieją przesłanki wypłaty skarżącemu zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami, oraz że przedmiotowa decyzja, z uwagi na brak odwołania ze strony skarżącego stała się ostateczna. Tym samym organ nie mógł bez żadnej podstawy samodzielnie ingerować w ostateczną decyzje administracyjną. Zdaniem organu powyższe przemawia za bezzasadnością skargi i stanowi podstawę do jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu poddane zostało działanie, komendanta oddziału Straży Granicznej o wypłatę uposażenia W związku z takim przedmiotem sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako ppsa ) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, a mianowicie, gdy sprawa powinna zostać zakończona: - decyzją administracyjną; - postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty; - postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ppsa skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi wniesionej do sądu. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu -wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa. Samo wniesienie zażalenia nie jest jednak równoznaczne z wypełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 ppsa. Przesłanka do wniesienia skargi jest spełniona dopiero po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, bądź w sytuacji, gdy organ nie rozpoznaje takiego zażalenia w terminie przewidzianym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Zaznaczenia jednakże wymaga, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004 str. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Podkreślić trzeba nadto, iż co prawda w odniesieniu do wszystkich kategorii skarg na bezczynność organu administracji publicznej nie znajdują zastosowania ograniczenia czasowe we wnoszeniu skargi, gdy chodzi o terminy maksymalne, to jednak minimalny termin do wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej należy określać w powiązaniu z art. 35 kpa. Zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w dotychczasowym orzecznictwie bez względu na formę czynności jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 kpa, który to okres z mocy art. 35 § 3 kpa wynosi jeden miesiąc czasu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 roku w spr. I SAB/Gd 8/97, z dnia 3 grudnia 2008 roku w spr. II OSK 1689/08 postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Białymstoku z dnia 28 października 2004 roku w spr. II SAB/Bk 16/04, w Gorzowie Wlkp z dnia 30 lipca 2009 roku w spr. II SAB/Go 28/09 ). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Skarżący wniósł bowiem zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 roku nazwanym skargą na bezczynność i skierowanym do Komendanta Głównego Straży Granicznej jako organu wyższego stopnia - art. 6a ustawy O Straży Granicznej z dnia 12 października 1990 roku ( Dz.U. 2005 roku Nr 234 poz. 1997 ze zm ). Skarżący wnosił w nim o zobowiązanie Komendanta Oddziału Straży Granicznej do wydania decyzji w przedmiocie zawieszonej części uposażenia. Wskazywał w tym piśmie na niezałatwienie jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 roku zatem pomimo upływu 2 letniego okresu, zatem wskazywał na niezałatwienie w terminie o jakim mowa w art. 35 lub 36 Kpa sprawy wszczętej jego wnioskiem o wypłacenie uposażenia. Tym samym upoważniało to Sąd do uznania skargi za dopuszczalną ze względu na spełnienie ustawowej przesłanki. W sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż czynności podjęte w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zostały zainicjowane wyżej opisanym wnioskiem skarżącego o wypłatę uposażenia. Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter administracyjnoprawny i do rozpatrywanego przedmiotu sprawy stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jeśli ustawa o Straży Granicznej nie stanowi inaczej (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 roku w spr. II SA/Wa 1706/07). Niewątpliwie domaganie się realizacji praw podmiotowych następuje na drodze publicznoprawnego postępowania. Należy zasadniczo odróżnić sytuację wypłaty określonego świadczenia, która w odniesieniu do zaległego uposażenia ma charakter faktyczny i następuje w formie czynności jej wypłacenia od sytuacji odmowy jego przyznania. Wskazać bowiem należy, iż akt lub czynność (należąca do zakresu zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (istniejących ex lege), czy opartych na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem stosowania prawa np. w drodze decyzji (zob. A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II Zakamycze 2006, str. 25; E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/Gd 4182/2001, OSP 2003, nr 10, M. Bogusz, glosa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/2004, OSP 2006, nr 3 ). Natomiast w przypadku sporu o prawo rozważać można dwa sposoby zakończenia sprawy: wydanie decyzji odmownej dotyczącej dokonania czynności materialno -technicznej albo wyrażenia poprzez tę czynność i w jej treści takiej odmowy. Sąd orzekający opowiada się za stanowiskiem, iż odmowa dokonania czynności materialno -technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (co do różnych kategorii spraw zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08, także postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09; wyrok NSA z 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 850/06, wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II SA 1719/03, wyrok NSA sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA sygn. akt II SA 2083/82, postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 262/07; postanowienie WSA w Gliwicach z 31 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 1374/07; wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych : w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 maja 2009 roku w spr. IISA/Go 57/09, w Krakowie z 9 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Kr 1210/05). Także w doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Podnosi się, iż odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności..., str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5). Nadto warto podkreślić, iż forma "aktów i czynności" – przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń 2005, str. 7-21; także B. Adamiak: Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego [w:] Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi L. Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 29-43 ). Żądanie wypłaty uposażenia związane jest z konkretnym uprawnieniem funkcjonariusza Straży Granicznej przyznanym ustawą dotyczącą struktury tej formacji. W przepisie art. 36 ustawy O Straży Granicznej mianowanie funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenie oraz zwalniania z tych stanowisk następuje w formie decyzji administracyjnej zatem taką samą formę powinno mieć rozstrzyganie o innych typach spraw administracyjnych wynikłych ze stosunku służbowego. W kontekście rozpatrywanej sprawy forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie istotna jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie pozbawia stronę postępowania instancyjnego, które jest przecież standardem współczesnego funkcjonowania administracji publicznej stanowiąc jedną z jego podstawowych zasad. Zauważyć także należy, iż kwestia odmowy wypłaty spornej w sprawie odprawy, podobnie jak innych odmowy wypłaty wynagrodzenia jest powszechnie rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej i ta forma rozstrzygnięcia nie spotkała się z zastrzeżeniami orzecznictwa (z ostatnich orzeczeń por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 roku w spr. I OSK 1141/10, z dnia 13 stycznia 2011 roku w spr. I OSK 1211/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 roku w spr. II SA/Wa 1146/10 i 1145/10, z dnia 13 kwietnia 2010 roku w spr II SA/Wa 2/10 ). Powyższe stanowisko, o rozstrzygnięciu sprawy w kwestii odmowy wypłaty wynagrodzenia decyzją, nie jest przedmiotem sporu. Organ, w odpowiedzi na skargę oraz wcześniejszych pismach, przyznawał potrzebę wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 104 kpw w zakresie dotyczącym odmowy wypłaty wynagrodzenia żądanego przez skarżącego. Okolicznością sporną jest charakter pisma z dnia [...] lipca 2007 roku pochodzącego od Komendanta Oddziału Straży Granicznej. Powyższe pismo zostało skierowane do skarżącego w następstwie jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 roku o wypłatę uposażenia. Skarżący jako adresat uznał to pismo jako informację zgodnie z zapisem " w odpowiedzi na Pana wniosek(...) informuję, że". Organ drugiej instancji, jakim jest Komendant Główny Straży Granicznej, w odpowiedzi na zażalenie skarżącego złożone w trybie art. 37 § 1 kpa, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 roku nazwanym skargą na bezczynność, w piśmie swoim z dnia [...] czerwca 2010 roku wyjaśnił, że Komendant Oddziału Straży Granicznej rozstrzygnął istotę sprawy decyzją Nr [...]. Jak się okazuje skarżący decyzję tę potraktował jako informację. Ocena tego pisma, w świetle skargi, ma zasadnicze znaczenie dla sprawy. Zgodnie z jednolicie ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych treść a nie forma przesądza o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną czy też nie może być uznany za decyzję. Nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją, czy uznanie takiej czynności za decyzję, nie wystarcza samo w sobie zakwalifikowanie tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu kpa, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadała minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego. W przepisie art. 107 kpa ustawodawca wskazał na elementy, które powinna zawierać decyzja administracyjna. Zalicza się do nich: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Ponadto przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja administracyjna (art. 107 § 2 k.p.a.). Zgonie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie oznacza to jednak, że brak któregokolwiek z wymienionych wyżej elementów w każdym przypadku pozbawia dany akt cech decyzji administracyjnej. W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że do niezbędnych elementów decyzji należą: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak innych, wymaganych przepisami prawa elementów, choć stanowi o wadliwości decyzji, to jednak nie przekreśla faktu jej istnienia. Takie stanowisko sądów administracyjnych jest konsekwencją powszechnie przyjętego stanowiska, że w przypadkach spornych należy przyjąc ogólne domniemanie działania organów administracji w formie decyzji ( przykładowo. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 roku w spr. SA 1163/81, OSP 1982/9/169 z dnia 28 listopada 1990 roku w spr II ARN 30/90- OSP 1991/7/171, z dnia 9 stycznia 1995 roku w spr I SA2257/93-ONSA-OZ 1997/2/15, z dnia 16 grudnia 1996 roku w spr. SA/Ka 2218/95, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2009 roku w spr I SA/Bk 172/09, w Warszawie z dnia 5 lutego 2010 roku w spr. VII SA/Wa 1849/09, w Lublinie z dnia 20 października 2009 roku w spr. III SA/Lu 283/09, w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 roku w spr. II SA/Op 164/08, nadto wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 roku w spr. III ARN 30/90 ). Zgodnie z treścią przepisu art. 104 § 1 i 2 kpa decyzja jest aktem, w którym organ administracji publicznej orzeka w sprawie, rozstrzygając tę sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąc postępowanie w danej instancji. Wśród jednolicie ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnym eksponuje się element o podstawowym charakterze, będącym warunkiem sine qua non uznania pisma za decyzję, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Rozstrzygniecie jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowani normy prawa do konkretnego wypadku i w kontekście okoliczności sprawy, której dotyczy. Brak rozstrzygnięcia w treści decyzji pozbawia takie pismo takiego charakteru. Bez rozstrzygnięcia nie ma decyzji, zaś z racji centralnego miejsca, które zajmuje w strukturze decyzji, rozstrzygnięcie w postaci osnowy, powinno być sformuowane ze szczególną starannością i dbałością o jego jasność i zrozumiałość. Bez osnowy nie ma decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Dokument pochodzący od organu administracji sam w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie może być uznany decyzją ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 roku w spr. SA 1163/81 – OSP 1982/9/169, oraz z dnia 20 maja 2010 roku w spr. I OSK 1593/09, postanowienie z dnia 21 marca 2002 roku w spr II SA/ 2213/01- LEX nr 157973, wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych ; we Warszawie z dnia 26 maja 2006 roku w spr. IV SA/Wa 2145/05, w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 roku w spr. II SA/Op 164/08we Wrocławiu z dnia 9 września 2009 roku w spr. III SA/Wr 210/09, postanowienie Sadu we Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 roku w spr. II SA/Wa 1979/10 ). W rozpoznawanej sprawie dokument z dnia [...] lipca 2009 roku, pochodzący od komendanta Oddziału Straży Granicznej, oznaczony nr [...], nie zawiera w swojej treści osnowy, która ze starannością zatem w sposób jednoznaczny, jasny i zrozumiały określa sposób załatwienia sprawy wskazanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Pismo zawiera jedynie odniesienie się do żądania wypłaty uposażenia, które może być poczytywane jedynie jako uzasadnienie . Takie pismo nie może być uznane jako decyzja lecz jedynie, jak prawidłowo określił dokument skarżący, jako informacja. Tak zresztą zostało zakwalifikowane przez organ pierwszej instancji w sformułowaniu : " w odpowiedzi na Pana wniosek dotyczący wypłaty należności pieniężnych (...) informuję " W rozpoznawanej sprawie, jak powiedziano wyżej, wystawca dokumentu określił swoje pismo jako informację udzieloną wnioskodawcy ( skarżącemu ), dopiero komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na zażalenie skarżącego zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2010 roku nazwanym skargą na przewlekłość. Dla kwalifikowania dokumentu pochodzącego od organu administracji publicznej do kategorii decyzji znaczenie mają obiektywne kryteria nie zaś wyrażona post fatum wola organu, który nie może konwalidować w ten sposób mankamentów pisma i nadać dokumentowi charakteru decyzji, skoro pismo decyzją nie jest. Znaczenia dokumentu nie może zmienić nawet zakwalifikowanie jako decyzji przez organ drugiej instancji. Niewątpliwie przeprowadzenie rozgraniczenia pomiędzy decyzją posiadającą braki a pismem informacyjnym, może niekiedy natrafiać na trudności i wymaga wnikliwej analizy, jednak w rozpoznawanej sprawie wątpliwości takie nie występują. Sad, kierując się powyższymi rozważaniami, uznał, że omawiany dokument ma ewidentnie informacyjny charakter, zaś ocena charakteru tego pisma wyrażona przez organ drugiej instancji w piśmie z [...] czerwca 2010 roku nr [...] nie ma znaczenia w sprawie. Sąd zwrócił uwagę na fakt odniesienia się przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, w zakresie zażalenia wnioskodawcy na niezałatwienie sprawy w terminie, także pismem o charakterze informacyjnym. Fakt ten jednak nie wpływa w sposób istotny na przebieg postępowania. Rozstrzyganie spraw indywidualnych obywateli przez organy administracji publicznej następuje w różnych formach, a więc obowiązek administracyjny do działania wyznaczony jest normami administracyjnymi. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. Rozpoznając istotę sprawy wskazać należy, iż zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 kpa jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141-144 kpa. Przedmiotem tegoż zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz szczególny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu – mianowicie niezałatwienie sprawy. Zatem więc wyłącznie bezskuteczny upływ tego terminu ( art. 35 i 36 kpa ) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia, w wyniku czego następuje uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, do którego zażalenie wnoszone jest bezpośrednio. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 kpa lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia ( por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144 oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp z dnia 14 grudnia 2010 roku w spr. II SAB/Go 56/10 ). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kodeksu lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. Przeciwdziałaniu takiemu stanowi służy skarga na bezczynność wnoszona do sądu administracyjnego o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ppsa. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, stanowi środek dyscyplinujący organ administracji publicznej służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania administracyjnego. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd na mocy art. 149 ppsa zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonego w przepisach prawa zachowania zatem skarga taka nie jest tożsama z pojęciem skargi na czynności, gdyż pierwsza z nich dotyczy właśnie braku takiej czynności i o takiej bezczynności ustawodawca nie wspomina w art. 53 ppsa. Oznacza to zatem, że skargę na bezczynność można skutecznie wnieść aż do czasu podjęcia czynność o ile został wyczerpany tryb zaskarżania ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 roku w spr. I OSK 195/08, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Gorzowie Wlkp z dnia 14 lutego 2010 roku w spr II SAB/Go 56/10, w Olsztynie z dnia 3 lutego 2010 roku w spr. II SAB/Ol 68/09, w Poznaniu z dnia 21 maja 2008 roku w spr. IV SAB/Po 3/08, w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 roku w spr. II SAB/Wa 87/07). Uwzględniając powyższe uwagi należało stwierdzić, że Komendant Oddziału Straży Granicznej nie załatwił dotychczas sprawy w sposób wymagany przepisami k.p.a., co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. Tym samym M.Z. jest legitymowany do wniesienia skargi na bezczynność organu stosownie do wymogu art. 50 § 1 ppsa. Skoro zatem skarżący ubiega się o wypłatę uposażenia, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ i to w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji wyrażone w rozpoznawanej sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP ) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową ( patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 roku w sprawie III SAB/Gd 4/09 ). Rozpoznanie wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2008 roku powinno zakończyć się zatem rozstrzygnięciem istoty sprawy. Jeżeli organ uzna żądanie za usprawiedliwione, wtedy dokona wypłaty , która to czynność ma charakter techniczny i nie wymaga decyzji. Jeżeli organ uzna wymieniony wniosek za bezpodstawny, chociażby w części, wtedy w takim zakresie wyda decyzję spełniająca wszystkie wymogi wskazane w art. 107 § 1 kpa, przede wszystkim zaś rozstrzygnięcie będące kwintesencją decyzji i to sformułowane ze szczególną starannością oraz dbałością o jego jasność i zrozumiałość. Jak wynika z treści powołanego przepisu decyzję należy zaopatrzyć w pouczenie o możliwości odwołania. Wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 roku skierowany został do Komendanta Oddziału straży Granicznej. Na przestrzeni trzyletniego okresu bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy, organem właściwym, wskutek reorganizacji, stał się Komendant Oddziału Straży Granicznej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 grudnia 2001 roku ( Dz.U. nr 152 poz. 1733 ze zm. ) z uwzględnieniem wersji obowiązującej w dniu wyrokowania. Mając na uwadze istniejący stan rzeczy Sąd, z powołaniem się na przepis art. 149 ppsa, zobowiązał Komendanta Oddziału Straży Granicznej do rozpoznania wniosku skarżącego M.Z. w z dnia [...] kwietnia 2008 roku w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania przez ten organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia.