II SA/Go 653/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. B.N. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Inwestorka wniosła o rozbudowę budynku mieszkalnego o ganek, którego dach miał być urządzony jako taras z zadaszeniem o nachyleniu połaci do 20°. Wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy określone w ustawie z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz wydał w sprawie w dniach [...] grudnia 2009 r. oraz [...] maja 2010 r. decyzje o warunkach zabudowy, które to zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylone. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 104 k.p.k. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 i art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, ze zm.) ustalił warunki zabudowy na rzecz B.N., polegające na rozbudowie istniejącego na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego o ganek i zadaszony taras nad gankiem. Decyzja przewidywała m.in., linię zabudowy na przedłużeniu frontowej ściany budynku, szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy na 1,5 m, powierzchnię nowej zabudowy na 10,65 m2, przy wskaźniku wielkości całkowitej powierzchni zabudowy na działce w stosunku do powierzchni działki po rozbudowie ok. 12%, dach nowej rozbudowy jednospadowy, o kącie nachylenia połaci 20° kalenicy ustawionej równolegle do ściany budynku przy której zlokalizowana jest rozbudowa, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na 6,3 m. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z art. 61 ustawy stanowiły załącznik do decyzji. Od powyższej decyzji uczestnicy postępowania – M. i K.K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie prawa, przez: 1. niewłaściwe ustalenie strony postępowania po zmarłym w dniu 19 sierpnia 1995 r. M.B., właścicielu działki na [...], w aktach sprawy brak jest dokumentów w postaci sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym oraz wskazania jego następców prawnych; l 2. brak skutecznego ustanowienia pełnomocnika inwestorskiego R.R., z uwagi na brak opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 3. brak dokonania modyfikacji we wniosku inwestorskim dotyczącym wymiarów planowanego ganku co zostało zmienione w późniejszym okresie, a zatem zmiana ta nie może być wiążąca dla organu w tej sprawie; 4. analiza urbanistyczna i decyzja są niezgodne z ustawą i rozporządzeniem, ponieważ błędnie określono w niej wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla analizowanego obszaru, a do wyliczenia tego wskaźnika posłużono się wskaźnikiem wyliczonym dla jednej z trzynastu analizowanych działek (nr [...]) w wysokości 12%, podczas gdy wskaźnik ten wynosi 21%, nadto przy ustalaniu średniego wskaźnika zabudowy nie uwzględniono na działce [...] dwóch garaży; 5. decyzja jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do odwołania załączyli pisemne wyliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki [...] wynoszącego 21%. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy uwzględnił zarzut błędnego wyliczenia wskaźnika zabudowy dla działki [...] przyjmując, że istotnie wynosi on nie 12% lecz 21%. Po dokonaniu korekty tego wskaźnika średni wskaźnik wyniósł 18,15%, przy czym dla wnioskowanej rozbudowy ustalenie wskaźnika nastąpiło na poziomie 12% (po rozbudowie), czyli z odstępstwem od § 5 ust. 1 rozporządzenia, zaś w zgodzie z zapisem § 5 ust. 2 tego aktu prawnego. Pozostałe zarzuty zostały uznane za niezasadne, w wyniku czego Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Od powyższej decyzji M. i K.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu dodając, iż wskaźnik zabudowy dla działki [...] jest inny aniżeli przyjęty przez organy, gdyż nie uwzględniono w analizie urbanistycznej zabudowy tej działki częścią garażu stojącego w 2/3 na działce [...]. Przeprowadzona przez organ drugiej instancji konwalidacja i ustalenie dla wnioskowanej rozbudowy wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 12% jest błędne, albowiem nie uwzględnia faktu istnienia zabudowy działek [...] dwoma garażami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) - zwana dalej "p.p.s.a.", skarga może być uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też ewentualnie kwalifikowanych przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 2 i 3 .p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej zwanej "u.p.z.p.". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt. 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 u.p.z.p., opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze należy zwrócić uwagę, iż w kwestii sposobu ustalenia w toku postępowania administracyjnego kręgu następców prawnych po zmarłym, orzecznictwo sądowe nie jest jednolite. Można wprawdzie spotkać się ze stanowiskiem, iż tylko prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stanowić może dla organu podstawę do przyjęcia, że wymienione w tym postanowieniu osoby są w istocie spadkobiercami i wezwać je do udziału w prowadzonym postępowaniu (wyrok WSA w Rzeszowie z 5 września 2008 r., II SA/Rz 21/08, LEX nr 429511), jednak Sąd w przedmiotowej sprawie przychyla się do poglądu, w myśl którego przepisy k.p.a. nie statuują obowiązku wylegitymowania się przez następców prawnych osoby zmarłej postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, zwłaszcza w sytuacji gdy krąg spadkobierców ustawowych jest znany (wyrok WSA w Lublinie z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 46/08, LEX nr 518016). Śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracji zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1151/05, LEX nr 203695), która to przesłanka w mniejszej sprawie nie miała miejsca. Brak dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie powoduje jego nieskuteczności. Obowiązek uiszczenia tej opłaty, przewidziany w ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635, ze zm.) jest obowiązkiem całkowicie niezależnym od regulacji dotyczącej pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, zawartej w art. 33 k.p.a. Modyfikacja wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wbrew zarzutom skargi dopuszczalna. Jeżeli po złożeniu wniosku w wyniku zapoznania się z analizą urbanistyczną inwestor dokona modyfikacji wniosku, organ administracji orzeka już nie na podstawie wniosku pierwotnego, lecz żądania inwestora wskazanego we wniosku zmodyfikowanym. Gdy strona po powiadomieniu przez organ o znajdującej się w aktach analizie formalnoprawnej i jej wynikach zmodyfikuje wniosek, wówczas organ rozstrzygający jest związany treścią wniosku zmienionego (wyrok WSA w Gdańsku z 11 maja 2011 r., II SA/Gd 227/11). Właściwy organ, uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest związany złożonym wnioskiem, musi się do niego odnieść, jeżeli został złożony w prawnie przewidzianej formie i nie może sam zmienić zakresu żądania sformułowanego przez stronę. Uprawnienie strony do wszczęcia postępowania obejmuje również możliwość jego zmiany (modyfikacji). Stronie ubiegającej się o wydanie decyzji przysługiwało prawo do modyfikacji wniosku, które wiąże organ. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną, strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego." (wyrok NSA z 26 listopada 2008 r., II GSK 510/08, LEX nr 477246; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r., l SA 1504/83, LEX 9761). Wskaźnik zabudowy dla działki nr 89/1, nieprawidłowo określony w decyzji Burmistrza na 12%, został skorygowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na 21%. Tym samym średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego obszaru wynosi 18,15%, przy czym dla wnioskowanej rozbudowy ustalenie tego wskaźnika nastąpiło na poziomie 12% (po rozbudowie), co nastąpiło z odstępstwem od § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednak zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jeżeli chodzi natomiast o garaże, o których mowa w skardze, to z załącznika graficznego do decyzji Burmistrza w postaci mapy analizowanego obszaru wynika, że garaże te są posadowione nie na działce [...] (której dotyczył wniosek i decyzja) lecz na działce [...]. Nie mogą one zatem wpływać na wskaźnik powierzchni zabudowy obliczony dla działki [...]. Odnosząc się do zarzucanej w skardze niezgodności decyzji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami przeciwpożarowymi, należy stwierdzić, iż szczegółowa lokalizacja obiektu na działce, proponowane rozwiązania techniczne i materiałowe (m.in. związane z bezpieczeństwem przeciwpożarowym) to problematyka, którą zajmuje się prawo budowlane. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w szczególności treści § 1 nie wynika, aby kwestie te były rozstrzygane na etapie ustalania warunków zabudowy. Organem właściwym do rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku na działce jest organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tego budynku (uchwała NSA z 25 listopada 1996r., OPK 22/96, ONSA 1997 z. 2 poz. 59). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (wyrok WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2005 r., IV SA/Wa 252/05, LEX nr 191978). W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę należało oddalić.