II SA/Go 657/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi R.H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 1 lutego 2011 roku, do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział, wpłynął wniosek z dnia [...] stycznia 2011 roku płatnika składek R.H. w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił następujący stan faktyczny. Wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą od dnia [...] stycznia 1999 roku do chwili obecnej w [...] w zakresie przewozu osób "TAXI". Żona wnioskodawcy, K.H. zatrudniona była w firmie D, aktualnie od [...] listopada 2010 roku zatrudniona jest w spółce z o.o. R. Wysokość wynagrodzenia osiągnięta w miesiącu marcu 2011 roku to kwota 1.201,57 zł brutto. W ocenie Zakładu nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 5. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład ustalił też, że w stosunku do zobowiązanego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne i uznał, że nie zachodzą również przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 4a i 6 ustawy. Zdaniem Zakładu umorzenie należności przed wyczerpaniem środków egzekucyjnych oraz wszelkich innych możliwości dochodzenia należności byłoby niewątpliwie działaniem sprzecznym z interesem Zakładu, bowiem umorzenie wpływa na zdolność realizacji przez organ statutowej działalności. Zakład przeanalizował sprawę również pod kątem umorzenia zadłużenia ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. W stosunku do płatników składek, będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi, przepis art. 28 wprowadza wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności, gdyż zgodnie z ust. 3a, w związku z art. 32 należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności dla tej grupy osób zobowiązanych określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U., Nr 141, poz. 1365). Oceniając sprawę pod względem art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w związku z art. 32 ustawy, Zakład uwzględnił nie tylko materiał dowodowy zebrany w sprawie i ważny interes osoby zobowiązanej, ale również stan finansów ubezpieczeń społecznych i innych funduszy. W tym ostatnim aspekcie Zakład wskazał, że w interesie osoby zobowiązanej do uregulowania zadłużenia jest udokumentowanie trudnej sytuacji finansowej, co jest możliwe m.in. poprzez dołączenie do wniosku dokumentów, które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia omawianej kwestii, tj. umożliwiłyby w świetle obwiązujących przepisów prawa umorzenie należności. Organ rozpatrując wniosek w świetle powołanego przepisu ustalił, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób "TAXI". Strona nie wskazuje wysokości osiąganego dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Żona zobowiązanego pracuje na podstawie umowy o pracę. Wysokość wynagrodzenia osiągnięta w miesiącu marcu 2011 roku to kwota 1.201,57 zł brutto. Rodzina wnioskodawcy jest trzyosobowa. Zobowiązany nie pobiera zasiłków ani innych świadczeń. Strona wskazuje stałe miesięczne obciążenia dotyczące regulowania opłat związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, które wylicza na łączną kwotę 810,00 zł (w tym: energia - 150,00 zł, gaz -350,00 zł, woda - 100,00 zł, wywóz nieczystości - 210,00 zł). Posiada zobowiązania pieniężne w bankach z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 38.000,00 zł, a także zobowiązania alimentacyjne w kwocie 2.200,00 zł. W tym zakresie organ stwierdził, że fakt posiadania innych zobowiązań publicznoprawnych nie stanowi obligatoryjnej okoliczności przemawiającej za ewentualnym pozytywnym rozpatrzeniem sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Oceniając powyższy materiał dowodowy Zakład stwierdził, że zobowiązany nie udowodnił, iż ewentualne opłacenie należności pozbawi możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W związku z tym Zakład uznał, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby na umorzenie należności ze względu na ważny interes zobowiązanej, a tym samym widzi możliwość odzyskania należności ZUS. Rozstrzygając wniosek o umorzenie należności Zakład wskazał, że miał na uwadze również to, iż umorzenie należności stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organ odpowiedzialny za ich pobór zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uwzględniając nałożony na Zakład obowiązek dbałości o dobro finansów ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego i Funduszu Pracy dysponując prawem do .umarzania należności na zasadzie uznania administracyjnego, Zakład postanowił nie umarzać zadłużenia uznając, że umorzenie należności byłoby w obecnym stanie faktycznym przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych i innych funduszy, pozbawiając fundusze wpływu należnych i obowiązkowych składek. W piśmie z dnia [...] maja 2011 roku R.H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ZUS. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek, Zakład dokonał analizy sytuacji materialnej i rodzinnej w celu ustalenia, czy zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności. W tym celu organ przywołał treść z art. 28 ust. 1-2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - o systemie ubezpieczeń społecznych, w myśl którego należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie Zakładu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W przepisie jak wyżej ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak ,dla organu podejmującego rozstrzygnięcie, tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W szczególności organ ustalił, że z materiału dowodowego wynika, iż R.H. zawiesił działalność gospodarczą, jednak w dniu [...] maja 2011 roku podjął pracę jako kierowca u pracodawcy "N" . Z dokumentacji dowodowej wynika, że w roku podatkowym 2010 zobowiązany wraz ze współmałżonką uzyskał dochód w kwocie 23 540,55 zł (w tym: z pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie 14.278,84 zł). Wobec powyższego nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1-4, 4a, 5, 6. Zadłużenie nie jest objęte postępowaniem egzekucyjnym, tym samym nie można aktualnie uznać, że egzekucja jest nieskuteczna. W związku z tym, że nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń, zdaniem Zakładu umorzenie należności byłoby niewątpliwie działaniem sprzecznym z interesem ZUS, bowiem umorzenie należności wpływa na zdolność realizacji przez organ statutowej działalności. Organ przeanalizował ponownie sprawę również pod kątem umorzenia zadłużenia ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. W stosunku do płatników składek, będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi, przepis art. 28 wprowadza wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności, gdyż zgodnie z ust. 3a, w związku z art. 32 należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i uwzględnił, że szczegółowe zasady umarzania należności dla tej grupy osób zobowiązanych określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Oceniając sprawę pod względem art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku, Organ podkreślił, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie powyższych przepisów mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym co oznacza, iż może on, ale nie musi, umorzyć należności, przy czym stwierdzenie istnienia przesłanek nie obliguje organu do zastosowania umorzenia należności. Organ ma prawo odmówić umorzenia należności z tytułu składek nawet w sytuacji, jeśli prowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazałoby wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie zadłużenia. Ponadto Zakład bierze pod uwagę nie tylko materiał dowodowy zebrany w sprawie i ważny interes osoby zobowiązanej, ale również stan finansów ubezpieczeń społecznych. Organ wskazał, że to w interesie osoby zobowiązanej do uregulowania zadłużenia jest udokumentowanie trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej, co jest możliwe m.in. poprzez dołączenie do wniosku dokumentów, które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia omawianej kwestii, tj. umożliwiłyby w świetle obowiązujących przepisów prawa umorzenie należności. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, przez ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia zadłużenia należy rozumieć ubóstwo osoby zobowiązanej do opłacenia należności, zagrażające jej dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego w zakresie, który uniemożliwia spłatę zadłużenia w dłuższym okresie czasu. Ważny interes wystąpi w szczególności, gdy po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała (wraz z najbliższą rodziną) środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie mieszkania, ubranie oraz inne). Na podstawie materiału dowodowego organ ustalił, że zobowiązany aktualnie jest osobą pracującą. Strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Na utrzymaniu zobowiązanego pozostaje małoletnia córka. Z danych uzyskanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS wynika, że od dnia [...] czerwcu 2011 roku zobowiązany został zatrudniony na umowę agencyjną. Z danych uzyskanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS wynika, iż zobowiązany zatrudniony był w spółce N" od dnia [...] maja 2011 roku do dnia [...] maja 2011 roku. Według informacji udzielonej przez stronę miesięczny dochód zgodnie z zeznaniem podatkowym PIT-36 za rok 2010 to kwota 1.962,00 zł. Miesięczne wydatki dotyczące opłat za m.in. za czynsz, gaz, energię, to kwota 3 903,00 zł, w tym: oplata za przedszkole 310,00 zł, bilet miesięczny - 76,00 zł, szambo - 150,00 zł, ZUS - 850,00zł , księgowość 183,00 zł, rata za kuchenkę gazową- 36,60 zł, energia - 126,00 zł, raty za meble - 108,00 zł i 42,30 zł, rata do banku -763,31 zł i 30,00 zł, telefon komórkowy - 325,00 zł, opłata za wodę - 65,00 zł, wywóz nieczystości -73,00 zł, gaz - 400,00 zł, telewizja - 40,00 zł, alimenty - 230,00 -250,00 zł, telefon stacjonarny 95,00 zł. Organ stwierdził, że posiadanie zobowiązań wobec innych instytucji czy osób nie jest obligatoryjną przesłaną przemawiającą za umorzeniem nieopłaconych należności z tytułu składek. Biorąc pod uwagę powyższe Zakład, nie kwestionując istnienia problemów finansowych wnioskodawcy, nie stwierdził wystąpienia tej okoliczności, bowiem obecne zatrudnienie pozwala wnioskodawcy na uzyskiwanie dochodów. Zakład uznał, że sytuacja, w której znajduje się zobowiązany stanowi o trudnym położeniu, jednakże nie na tyle ciężkim, aby mógł regulować zadłużenie. Organ wyjaśnił, że podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia, istotne jest uwzględnienie stanu finansów ubezpieczeń społecznych, bowiem Zakład jest dysponentem środków wchodzących w skład Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą m.in. z wypłat i z dotacji budżetu państwa. Wobec czego Zakład, jako dysponent finansami mającymi swe źródło w budżecie państwa zobowiązany jest postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes finansów ubezpieczeń społecznych, a z drugiej ważny interes zobowiązanego. Zakład podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez stronę składek skonfrontował interes dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Na podstawie oceny materiału dowodowego Zakład uznał, że w okresie od dnia wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...], do dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, nie wystąpiły nowe przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji z dnia [...] maja 2011 roku. Strona w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiła nowych dowodów, które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia tj. umożliwiałby umorzenie należności biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawne. Rozstrzygając wniosek o umorzenie należności Zakład miał na uwadze również to, że umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek jest wyrazem ostatecznej rezygnacji uprawnionego organu z określonych kwot, które wolą ustawodawcy, jako powinności publicznoprawne powinny zasilać poszczególne fundusze celowe wchodzące w skład polskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Ze środków zgromadzonych na tych funduszach realizowane są w ramach zasady solidarności pokoleniowej zadania w zakresie świadczeń długoterminowych (wypłaty rent i emerytur) " oraz świadczeń krótkoterminowych, (np. zasiłki z ubezpieczenia społecznego czy wypadkowego). Biorąc pod uwagę powyższe organ odpowiedzialny za ich pobór zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Mając na uwadze okoliczności wynikające z uzasadnienia niniejszej decyzji, uwzględniając nałożony na Zakład obowiązek dbałości o dobro finansów ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego dysponując prawem do umarzania należności na zasadzie uznania administracyjnego. Zakład postanowił nie umarzać zadłużenia uznając, że umorzenie należności byłoby w obecnym stanie faktycznym przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych i innych funduszy, pozbawiając fundusze wpływu należnych i obowiązkowych składek. Na powyższa decyzję R.H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący podniósł, że zaprzestał prowadzenia działalności jako taksówkarz, nie posiada żadnego majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Skarżący podkreślił, że wraz z żoną podjęli od niedawna pracę zaś otrzymywane zarobki osiągają minimalną wysokość. Okoliczności powyższe świadczą o ubóstwie skarżącego i jego rodziny. W skardze została powtórzona propozycja rozłożenia zaległości na raty. Skarżący podał, że nie posiada żadnego majątku dlatego nie jest w stanie dokonać jednorazowej spłaty zadłużenia z tej racji wniósł o umorzenie należności albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Zakład domagał się jej oddalenia. W uzasadnieniu stanowiska powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nazywaną dalej ppsa ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku nr 98, poz. 1071 ze zm.) nazywanym dalej kpa, lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 ppsa sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ma przy tym obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do wszelkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co oznacza możliwość uchylenia oprócz decyzji zaskarżonej także decyzji organu I instancji (art. 135 ppsa ). Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw pod względem jego zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak i normami prawa materialnego, doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest negatywne rozpoznanie przez organy rentowe wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Społecznych, jako zaległości z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zw. dalej u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, powstaje gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, zatem stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość, i zaakcentować należy, że tylko możliwość, a nie prawny obowiązek, umorzenia powstałego zadłużenia z tytułu składek. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. w żadnym razie nie nakłada na organ automatycznego obowiązku orzeczenia o umorzeniu przedmiotowych należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, na co bez wątpienia wskazuje zwrot "mogą" zastosowany przez prawodawcę w w/w przepisie. To oznacza, że ustawodawca pozostawił wyłącznie organom rentowym możliwość wyboru konsekwencji prawnej. Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 roku (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285). Wskazać należy także na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2007 roku w spr. II GSK 141/07 - LEX nr 368197 : "Decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy (...) o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia". Zgodnie z art. 28 ust. 3a. ustawy u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b. powołanego aktu ustawodawca zawarł delegację, na podstawie której minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Stosownie do treści art. 28 ust. 4 omawianej ustawy umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z treścią art. 30 ustawy u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisów art. 28 i 29 tej ustawy. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wykonując delegację wynikającą z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wydał w dniu 31 lipca 2003 roku rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (DZ.U. z 2003 roku nr 141 poz. 1365), zwane dalej rozporządzeniem. Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Podkreślenia jednak wymaga, że decyzje o umorzeniu należności składek z tytułu ubezpieczeń społecznych mają charakter uznaniowy. Zestawiając treść powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że w myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności te mogą być umarzane w całości lub w części z uwzględnieniem ust. 2 - 4 ustawy. Z kolei stosownie do ust. 2 wymienione należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osób będących równocześnie płatnikami tych składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy określa wspomniane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w przepisie § 3, w myśl którego organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku m.in. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ( § 3 ust. 1). Tak zatem przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wprowadza wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zasady umarzania składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku ich całkowitej nieściągalności i dopuszcza umorzenie tych należności w sytuacji, gdy po stronie podmiotu zobowiązanego występuje chociażby częściowa nieściągalność składek. Wyjątek ten dotyczy osób prowadzących działalność gospodarczą. Kryteria oceny w tym zakresie ustanawia § 3 w ust. 1 - 3 rozporządzenia. Organ może na wniosek podmiotu wydać więc decyzję o umorzeniu należnych składek, wówczas gdy ten przedstawi dowody potwierdzające jego trudną sytuację materialną i gdy wykaże, że zapłacenie wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne byłoby uciążliwe do tego stopnia, że uniemożliwiłoby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawcy i jego rodziny. Organ przeto może uwzględnić wniosek o umorzenie, jeżeli uzna, że okoliczności i dowody przedstawione przez wnioskodawcę są uzasadnione i wypełniają przesłanki umorzenia określone w § 3 rozporządzenia. Oznacza to, że pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia składek organ ma tutaj swobodę co do rozstrzygnięcia, gdyż decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne nie jest decyzją związaną. W myśl art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z powołanego przepisu wynika zasada swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, aby organ nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, czyli zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego ustalić stan faktyczny (Por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, str. 508). Warunkiem prawidłowości oceny jest zebranie kompletnego materiału dowodowego w konkretnej sprawie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z normami proceduralnymi określonymi w kpa. Ocena oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym będzie stanowiła naruszenie norm postępowania dowodowego. To czy ocena materiału dowodowego w konkretnej sprawie została przeprowadzona przez organ w sposób prawidłowy wynika z uzasadnienia decyzji, w której zgodnie z art. 107 § 3 kpa, organ wskazuje dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym miejscu wskazać należy, że sądowa kontrola legalności decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie w szczególności dokonane w granicach swobody uznania administracyjnego, ponieważ o tym czy składki powinny być umorzone przesądza organ administracji publicznej czyli organ rentowy. Sąd zatem nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, które jest wynikiem dokonania przewidzianego prawem wyboru będącego "uznaniem administracyjnym", specyficzną konstrukcją prawną pozwalającą organowi na wybór konsekwencji prawnych powstania sytuacji, do której odnosi się dyspozycja normy prawnej. Kontrola sądu obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu bądź odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności oraz czy w sposób prawidłowy uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem postępowanie dowodowo-wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie to samo wyprowadzenie z takiej oceny konkluzji, co do zasadności wniosku wobec braku dających się zobiektywizować kryteriów normatywnych, jest natury słusznościowej, która uchyla się spod kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe zasady do stanu rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, iż nie wypełniła się po stronie skarżącego którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności spośród enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Analiza przedstawionego powyżej stanu prawnego dowodzi, że przytoczone wcześniej przepisy ustawy u.s.u.s. dotyczą odrębnych stanów faktycznych, a elementem, który różnicuje stany faktyczne, jest rodzaj należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z woli ustawodawcy przy stosowaniu dobrodziejstwa umorzenia należności z tytułu składek, inaczej traktowane są należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami tychże składek, inaczej natomiast traktowane są należności z tytułu składek, których płatnikiem jest jednocześnie ubezpieczony. W stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami składek, dla ich umorzenia ustawodawca wprowadził wymóg istnienia całkowitej nieściągalności, definiując jednocześnie w art. 28 ust. 3 sytuacje, które uzasadniają przyjęcie, iż całkowita nieściągalność ma miejsce. Katalog ten jest zamknięty. Natomiast w przypadku należności z tytułu składek, których płatnikiem jest jednocześnie ubezpieczony, ich umorzenie może nastąpić, pomimo braku całkowitej nieściągalności art. 28 ust. 3a u.s.u.s). Tym samym zasadnie można przyjąć, iż zasady zastosowania dobrodziejstwa umorzenia, w przypadku tych ostatnich z omawianych należności składkowych, są łagodniejsze. Skoro w sprawie bezsporne jest, iż skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek, których był on jednocześnie płatnikiem, zatem rozstrzygnięć w sprawie powinno nastąpić na zasadach określonych w art. 28 ust 3a oraz cytowanym wyżej rozporządzeniu . Rozpatrując zatem sprawę organ winien mieć na uwadze, że przepis § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzeni przewiduje możliwość umorzenia należności, jeżeli ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W § 3 ust. 1 pkt 1-3 przewidziane są przypadki, których istnienie daje podstawę do uznania zasadności wniosku o umorzenie zadłużenia. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog takich sytuacji nie jest zamknięty. Istotne jest przeto ustalenie czy stan majątkowy i sytuacja rodzinna pozwalają opłacić należności, bez pociągnięcia zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny (§ 3 ust. 1). W tym zakresie, kierując się wyżej opisaną zasadą, skoro organ wydaje decyzję, o wyżej opisanym charakterze uznania administracyjnego, winien przedstawić argumentację na poparcie swego stanowiska, zgodnie z którym spłata zaległości nie spowoduje zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. W tym miejscu powtórzyć należy, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na organie spoczywa obowiązek rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Wymaga szczególnego podkreślenia obowiązek organu wnikliwego przeanalizowania wszystkich okoliczności wskazanych przez zainteresowanego we wniosku ewentualnie także jego uzupełnieniu ( zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 roku w spr. 296/09, z dnia 21 maja 2008 roku w spr. II GSK 1045/08, z dnia 19 maja 2011 roku w spr. II GSK 160/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp z dnia 4 sierpnia 2011 roku w spr. II SA/Go 468/11 i z dnia 11 sierpnia 2011 roku w spr. II SA/Go 529/11 ). Organ podjął czynności zmierzające do ustalenia sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego. W tym zakresie ujawnił przebieg pracy zawodowej skarżącego i jego żony, wysokość jego dochodów oraz jego żony, jak również wysokość wydatków związanych z utrzymaniem domu, także opłat eksploatacyjnych. Organ ustalił również wysokość innych świadczeń, mianowicie wydatków na komunikację, opłat za przedszkole, zobowiązań bankowych oraz zobowiązań alimentacyjnych. Na tej podstawie organ doszedł do przekonania o trudnym położeniu, jednakże nie na tyle ciężkim aby mógł regulować zadłużenie wobec ZUS. W przekonaniu Sądu dokonując takiej oceny możliwości spłaty należności, organ w kontrolowanej sprawie nie rozważył w sposób kompleksowy i zgodny z zasadami postępowania dowodowego wszystkich okoliczności i dowodów występujących w sprawie a mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia i nie wyprowadził następnie na tej podstawie wniosków, kierując się przy tym przesłankami wynikającymi z przepisów prawa materialnego znajdujących tu zastosowanie. Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Wynikająca z art. 7 kpa ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych ( wyroki z dnia 21 lutego 2007 roku w spr. II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 roku w spr. GSK 176/07, Lex nr 451167). W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim stwierdzić wypada brak ustaleń co do faktycznie uzyskiwanego dochodu przez skarżącego, z uwzględnieniem wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. W tej kwestii nie można poprzestać na dowodzie z zeznań podatkowych. Znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty PIT dotyczą dochodu za rok 2010 tymczasem zaskarżona decyzja została wydana w lipcu 2011 roku i dochody skarżącego oraz jego żony w takim odstępie czasu mogły ulec istotnej zmianie. Taka sytuacja faktycznie wystąpiła w rodzinie skarżącego, mianowicie pracodawca rozwiązał z jego żoną umowę o pracę o czym ZUS został powiadomiony oddzielnym pismem. Tymczasem tej okoliczności organ w ogóle nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji. Dopiero ustalając prawidłowo wysokość dochodów w tej rodzinie z jednej strony zaś z drugiej rozmiar koniecznych wydatków organ może ustalić czy w sprawie zaistniały przesłanki o jakich mowa w § 3 rozporządzenia. Ustaleń takich sumujących dochody i wydatki nie można ograniczyć jak to uczynił organ do zamieszczenia katalogu poszczególnych elementów budżetu tej rodziny. Sąd stwierdza brak dodatkowych ustaleń organu ponownie rozpatrującego sprawę oraz rozważań czy w przedmiocie okoliczności stanowiących podstawę umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Brak jest ustalenia średnich miesięcznych dochodów skarżących oraz koniecznych, niezbędnych wydatków na utrzymanie rodziny oraz dokonania, w świetle takich ustaleń, decydującego dla możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oceny, jak ze względu na skutki, do których odnosi się cyt. przepis, przedstawiałaby się możliwość spłaty zadłużenia przez skarżących. Ustalenie przez organ w zaskarżonej decyzji, że sytuacja w której znajduje się zobowiązany stanowi o trudnym jego położeniu jednak nie na tyle ciężkim aby mógł regulować zadłużenia nie jest ustaleniem wystarczającym do oceny możliwości uwzględnienia wniosku na podstawie art. 28 ust. 3a i § 3 powołanego wyżej aktu wykonawczego. Tak ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w powyższych unormowaniach. Zauważyć należy, że przypadki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o § 3 powołanego rozporządzenia mają charakter przykładowy. Rozważenia wymagało zatem i to, czy w wykazywanej przez skarżącego sytuacji, opłacenie należności nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny a w szczególności czy nie pozbawiłoby go i jego rodziny (w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ( zobacz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 troku w spr. II GSK 311/09). W podsumowaniu oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że z jej uzasadnienia wynika, iż organy dokonały tylko pobieżnej oceny stanu faktycznego, stwierdzając jedynie, że strona znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej, lecz nie pozbawia ją to możliwości opłacenia należności. Tymczasem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji zobowiązany był wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Tym samym organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7 i art. 77 kpa, zaś podając przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia ogólnie powołał się na uznaniowy charakter decyzji. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na brak odniesienia się organu do propozycji skarżącego rozłożenia zaległości w systemie ratalnym. Skoro zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustaleń stanu faktycznego niezbędnych do załatwienia sprawy, w świetle powołanych wyżej przepisów usus oraz rozporządzenia i tym samym rozważania nad możliwością odmowy umorzenia wnioskowanych należności w oparciu o prawo do uznania administracyjnego są niepełne oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy było co najmniej przedwczesne. W świetle poczynionych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenia zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności zobowiązany jest wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości jaka jest aktualna sytuacja majątkowa skarżącego, z uwzględnieniem oczywiście jego dochodów oraz wydatków jak również pozostałych członków rodziny. Ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie pozwoli następnie na ocenę czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, które stały się podstawą jego rozstrzygnięcia, jak również do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Z tych wszystkich względów Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie przepisu art. 152 ppsa Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.