II SA/Go 658/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o bezzasadności wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę. Pismami z dni [...] oraz [...] czerwca 2012r. Z.D., G.D. oraz M.H. (reprezentowany przez G.D.) zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie nakazu rozbiórki słupów drewnianych na działkach nr [...], posadowionych przez E Spółkę z o.o.. Następnie pismami z dni [...] sierpnia 2012 r. G.D. zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy słupów na wskazanych wyżej działkach w dniach od [...] do [...] maja 2012 r. Wniósł ponadto o powiadomienie o fakcie ich wzniesienia organów ścigania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 nr [...] PINB, działając na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia w powyższej sprawie postępowania administracyjnego. Po wniesieniu przez wnioskodawców zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Na postanowienie WINB w dnia [...] września 2012 r. G.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 814/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd stwierdził, że organy zajęły stanowisko co do żądania skarżących twierdząc, że E Spółka z o.o. nie dopuściła się samowoli budowlanej, natomiast oceny takiej nie można wyrazić w postanowieniu o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Organy powinny były merytorycznie orzec o zasadności wniosku skarżących w formie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Nadto Sąd stwierdził uchybienia organów w kwestii wyjaśnienia reprezentacji M.H. przez G.D. do występowania w rozpatrywanej sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę, na podstawie wypisów z rejestru gruntów PINB ustalił, że właścicielem działek nr [...] wydzielonych z działki nr [...], na której usytuowane są przedmiotowe słupy, jest M.H. reprezentowany przez G.D. na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2012 r. Natomiast właścicielami działki nr [...] są Z. i G.D.. Zatem osoby te z uwagi na swój interes prawny wynikający z prawa własności zostały uznane za strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przedmiotowym wnioskiem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o bezzasadności wniosku Z.D., G.D. i M.H. o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z samowolą budowlaną, która miała zostać dokonana w dniach [...] maja 2012 r. przez E Spółka z o.o. i polegać na ustawieniu na działkach [...] oraz sąsiednich nowych słupów drewnianych w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił m.in. uwagę, iż w sprawie nie doszło do zarzucanej przez wnioskodawców samowoli budowlanej, gdyż wymiana słupów na wskazanych wyżej działkach została przeprowadzona na podstawie ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W decyzji tej organ nadzoru budowlanego nakazał E Spółce z o.o. wymienić – w terminie 100 dni od daty otrzymania decyzji – drewniane słupy na sprawne technicznie w linii elektroenergetycznej średniego napięcia, odcinek: stacja trafo [...] – słup linii głównej nr [...], odgałęzienia idące przez działki nr [...]. Po wniesieniu przez strony odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na argumentację prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl której przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 43, poz. 1623 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji) nie tworzy dla właściciela lub zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 tej ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, natomiast wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy. Decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] została zaś wydana właśnie na podstawie art. 66 prawa budowlanego, przy czym posiada ona charakter rozstrzygnięcia ostatecznego. Przeprowadzone roboty budowlane polegające na wymianie drewnianych słupów linii średniego napięcia na nowe stanowiły w istocie wykonanie obowiązku nałożonego tą decyzją. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że przeprowadzone roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje wskazana w odwołaniu okoliczność wydania przez Starostę decyzji odmawiających zobowiązania właścicieli działek nr [...] położonych w miejscowości [...] do ich udostępnienia w celu wykonania robót wynikających z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym dotyczących odszkodowań za ewentualne straty wynikłe z wykonania tych robót nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego i możliwe jest na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. Ponadto organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB odnośnie określenia stron postępowania oraz ich reprezentantów. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają interes prawny skarżących oraz umocowanie G.D. do reprezentacji M.H. w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję WINB G.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych procedury administracyjnej, art. 77 i 107 tej ustawy, a także brak skutecznego doręczenia decyzji PINB nr [...] M.H. i G.D.. Wywiódł z tego wniosek, iż decyzja PINB nie miała charakteru rozstrzygnięcia ostatecznego, w konsekwencji organy orzekające w sprawie błędnie traktują tę decyzję jako ostateczną. Zdaniem skarżącego organ nie dysponował bowiem pełnomocnictwem od M.H. dla G.D.. Nadto organy orzekające w sprawie mylą kwestie wydania decyzji, jej doręczenia oraz wprowadzenia do obrotu prawnego. W uzupełniających pismach procesowych z [...] grudnia 2013 r. (k. 90, 96) G.D. przedstawił definicję oraz istotę samowoli budowlanej, podciągając pod to pojęcie sytuację, w której obiekt budowlany został wykonany z materiałów niespełniających wymogów przewidzianych przepisami prawa (np. technicznych) oraz niezgodnie ze sztuką budowlaną. Powołał się również na orzeczenia sądów administracyjnych zawierające pogląd, iż decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie zastępuje pozwolenia na budowę. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2013 r. (k. 100) skarżący podniósł, iż samowola budowlana ma miejsce również wtedy, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane na cudzym gruncie bez tytułu prawnego do nieruchomości, a tak było w niniejszej sprawie, bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta odmówił spółce E zobowiązania właściciela działki nr [...] do udostępnienia jej celem wykonania czynności wynikających z decyzji nr [...]. Podobną argumentację przedstawił w piśmie procesowym z [...] grudnia 2013 r. (k. 108). Do kolejnego pisma procesowego z [...] grudnia 2013 r. (k. 146) skarżący dołączył pismo WINB do PINB z [...] października 2013 r., z którego wynika, iż nowo postawione na wskazanych na wstępie działkach słupy drewniane nie spełniają wszystkich wymogów technicznych, którym tego typu wyroby powinny odpowiadać. Pismem z [...] lutego 2014 r. (k. 202) wniósł o dopuszczenie powyższego pisma WINB z [...] października 2013 r. jako dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Swoje stanowisko podtrzymał również w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. (k. 267). O oddalenie skargi wniósł również uczestnik E Sp. z o.o. (k. 254). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.). Kwestią istotną dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia są konsekwencje prawne płynące z wyroku tutejszego sądu z dnia 13 grudnia 2012 r. wydanego w tej sprawie przy rozpoznawaniu skargi w sprawie II SA/Go 814/12. Rozstrzygając ponownie sprawę organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zostały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi we wskazanym wyroku. Związanie to dotyczyło zarówno wykładni art. 61 k.p.a. oraz konieczności ustalenia stron postępowania oraz upoważnienia G.D. do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym M.H.. Wskazania te zostały w kontrolowanej sprawie zrealizowane. Po pierwsze organ ustalił, że stronami postępowania z tytułu prawa właścicielami działek, na których usytuowane są słupy objęte wnioskiem są M.H. (działki nr [...]), zaś działki nr [...] Z.D. i G.D.. Po drugie prawidłowo przyjął umocowanie G.D. do reprezentowania M.H. na podstawie dokumentu pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2012r. (k. 2 akt administracyjnych organu I instancji). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Jednakże granice sprawy wyznacza zakres postępowania administracyjnego i zapadłe w nim rozstrzygnięcia. W tychże granicach przedmiotem kontroli sądowej było postępowanie wszczęte z wniosku G.D., Z.D. i M.H. dotyczące stwierdzenia samowoli budowalnej polegającej na wymianie, na działkach [...] oraz sąsiednich (stanowiących własność wnioskujących), położonych w miejscowości [...] słupów drewnianych przebiegającej na tych działkach linii Elektroenergetycznej L-405. W tak określonych granicach przedmiotem kontroli nie było i nie mogło być postępowanie w przedmiocie doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego obiektu budowalnego do odpowiedniego stanu technicznego z art. 66 prawa budowlanego oraz okoliczności związane z realizacją nałożonego w tym postępowaniu obowiązku ponad kwestie związane z przesłankami zaistnienia samowoli budowalnej objętej wnioskiem. Podstawowym zagadnieniem tak zakreślonego sporu pozostawało rozstrzygnięcie, czy wymiana słupów na przedmiotowych działkach dokonana przez E Spółka z o.o. mogła być kwalifikowana jako samowola budowlana w rozumieniu przepisów art. 48 lub 49 prawa budowalnego. W tej mierze decydujące znaczenie dla sprawy ma to, że w obrocie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji funkcjonowała, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowalnego, ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nakazująca właścicielowi obiektów linii elektroenergetycznej – E Spółka z o.o. wymienić znajdujące się również na nieruchomościach stron postępowania – działkach nr [...] (numeracja sprzed podziału działki nr [...]) drewniane słupy na sprawne technicznie. Wymiana taka, co zostało stwierdzone przez organ w dniu [...] czerwca 2012 r., została dokonana (okoliczność niesporna). Zgodnie z art. 66 ust. 1 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Istotne dla oceny skutków realizacji obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego jest to, że przepis ten znajduje się w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pod pojęciem tym należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Celem tego przepisu jest usunięcie nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu oraz doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest to stan, który narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Istotne jest przy tym, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z jego użytkowaniem. W decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób niewłaściwy, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając nieodpowiedni stan techniczny obiektu organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku (wyrok NSA z 26 września 2008 r., II OSK 102/07, Lex nr 508470). Z treści art. 66 prawa budowlanego wynika, że wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy, zaś rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, że roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1147/01, Lex nr 290073; dnia 26 września 2008 r., II OSK 1102/07, Lex nr 508470 oraz dnia 5 listopada 2011 r. II OSK 1980/09). W tym zakresie organy, jak i sąd administracyjny związane są treścią i skutkami ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (art. 16 k.p.a.). Wobec niespornego ustalenia, że obowiązek ten został zrealizowany w takim zakresie jak nakazano w tejże decyzji, brak było podstaw do stwierdzenia, że wymiana słupów dokonana została w warunkach samowoli budowlanej. Jeśli chodzi o formę i treść końcowego rozstrzygnięcia, organ I instancji orzekł decyzją o bezzasadności wniosku w przedmiocie samowoli budowlanej dokonanej przez E spółka z o.o. i polegającej na ustawieniu na działkach położonych w miejscowości [...] i stanowiących własność stron drewnianych słupów linii elektroenergetycznej. W kontekście wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 13 grudnia 2012 r., w którym wskazano, że "organy powinny były merytorycznie orzec o zasadności lub bezzasadności wniosku skarżących w formie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie" należy uznać, że obie decyzje odpowiadają prawu. Ich istota sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia merytorycznego uznającego brak podstaw do stwierdzenia przypadku samowoli budowalnej w ustalonym prawidłowo, z zachowaniem gwarancji procesowych stron, stanie faktycznym sprawy. W odniesieniu do szeroko akcentowanej przez skarżących, przede wszystkim G.D. kwestii konstytucyjności art. 66 prawa budowalnego, należy wskazać, że po pierwsze rozstrzygnięcie w tym przedmiocie było objęte innym, niż kontrolowane postępowanie. Nadto realizacja przez wskazany w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nałożonego w trybie art. 66 prawa budowlanego obowiązku nie może stanowić naruszenia prawa, sam zaś przepis nie narusza konstytucyjnego prawa własności, gdyż celem jego ustanowienia są względy bezpieczeństwa zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub stanu środowiska. Takie zaś powody uzasadniają dopuszczalne ograniczenie prawa własności chronione art. 20 Konstytucji. Jeśli chodzi o zarzuty skarżącego dotyczące stanu obiektu po wymianie słupów, w tym także jakości i odpowiedniości zastosowanych materiałów zawartych w skardze oraz pismach procesowych z dni: [...] grudnia 2013 r. (k.90-95), [...] grudnia 2013 r. (k.96-98), [...] grudnia 2013 r. (k.100), [...] grudnia 2013 r. (k.108), [...] grudnia 2013 r. (k.146), to nie mieszczą się one w granicach kontrolowanej w tym postępowaniu sprawy, natomiast są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, na temat którego wypowiedział się tutejszy sąd w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. w sprawie II SAB/Go 85/13 i o czym mowa jest w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] października 2013 r. znajdujący się na k. 203-204 akt sądowych (załączony również do pisma z dnia [...] grudnia 2013 r. (k. 147 akt sądowych) dopuszczonym jako dowód w sprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. To w tamtym postępowaniu badaniu podlegać będą takie kwestie, jak stan techniczny obiektów oraz prawidłowość zastosowanych materiałów. Stwierdzając bezzasadność całości skargi w granicach sprawy i nie znajdując podstaw do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.