II SA/Go 661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi T.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta nałożył na T.G. grzywnę w wysokości 9.000,00 zł z powodu niewykonania nałożonego na niego obowiązku zwrotu prawa jazdy kat. B, BE, C i CE. Organ wskazał, że wobec uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie zwrotu prawa jazdy w dniu [...] listopada 2015 r. T.G. został pisemnie wezwany do zwrotu dokumentu z pouczeniem, że niewykonanie tego obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Mimo skutecznie doręczonego wezwania i upływu wyznaczonego terminu określony wyżej obowiązek nie został wykonany, wobec czego wystąpiły przesłanki do nałożenia na T.G. grzywny, o której mowa w art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1201; zwanej dalej u.p.e.a). 2. Zażalenie na postanowienie złożył T.G. wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że nie otrzymał decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ani też żadnego wezwania do jego zwrotu. Nadto wskazał, że egzekucja z jego wynagrodzenia jest skutecznie prowadzona przez komornika przy Sądzie Rejonowym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie zostało prawidłowo doręczone stronie w sposób zastępczy w dniu 4 stycznia 2016 r., a zatem termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 11 stycznia 2016r. Skargę na postanowienie Kolegium wniósł T.G. zarzucając, że postanowienie odebrał osobiście w dniu 21 stycznia 2016r. i tym samym złożone przez niego w dniu 25 stycznia 2016r. zażalenie było wniesione w terminie. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Go 443/16) prawomocnym wyrokiem uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W motywach uzasadnienia sąd wojewódzki wskazał, że Kolegium błędnie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia biorąc pod uwagę datę dzień 4 stycznia 2016 r. jako datę doręczenia skarżącemu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia bowiem doręczenie postanowienia nastąpiło bez uprzedniego albo równoczesnego doręczenia tytułu wykonawczego. Tymczasem postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z tytułem wykonawczym zostało doręczone skarżącemu w dniu 21 stycznia 2016 r. i dopiero od tego doręczenia należy liczyć siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia zgodnie z art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.). Tym samym, stwierdził sąd, zażalenie T.G. złożone w dniu 25 stycznia 2016r. zostało wniesione z zachowaniem terminu. 3. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej intencji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, zobowiązując organ do wypowiedzenia się w zakresie twierdzeń T.G. co do skuteczności egzekucji z jego wynagrodzenia, zaś dłużnika do wykazania, że egzekucja ta jest skuteczna, ze wskazaniem daty i kwoty zajęcia. Jak wskazano organ pierwszej instancji poinformował SKO, że "komornik prowadzący egzekucję ostatniego zajęcia dokonał w dniu [...] grudnia 2015 r. w wysokości 813,41 zł, natomiast zobowiązany w okresie ostatnich 6 miesięcy nie dokonał ani jednej wpłaty stanowiącej 50% bieżąco zasądzonych alimentów. wobec tego nie zachodzą okoliczności umożliwiające uchylenie zaskarżonej decyzji". Natomiast T.G. w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. oświadczył, że "nie jest dłużnikiem alimentacyjnym, a przynajmniej nie powinien nim być, gdyż jego żona uzyskała alimenty w wyroku zaocznym, o którym przez prawie rok nic nie wiedział, twierdząc że żona podała fałszywy adres, aby następnie złożyć wniosek o egzekucję alimentów i uzyskać zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji, które jest podstawą do decyzji o prawie do alimentów z Funduszu Alimentacyjnego, po czym sama wyjechała za granicę i ukrywała się". Nadto Kolegium na podstawie informacji powziętej od organu pierwszej instancji ustaliło, że w okresie ostatnich 6 miesięcy T.G. nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego i nie wpłacił kwoty stanowiącej 50% zasądzonych alimentów. Z kolei skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował, że był zatrudniony do [...] września 2016 r. jednak jego pracodawca nie przekazywał zajętej kwoty na konto komornika. Skarżący wskazał również, że od kwietnia 2017 r. podjął pracę i systematycznie dokonuje wpłat na konto komornika. W rozważaniach Kolegium stwierdziło, że przedmiotem postępowania jest okoliczność, czy zostały spełnione przesłanki do nałożenia grzywny na rzecz T.G. w związku z niewykonaniem przez niego obowiązku zwrotu prawa jazdy. Z akt sprawy wynika, że decyzja w przedmiocie zwrotu prawa jazdy kategorii B, BE, C i CE stała się prawomocna. Z informacji organu nie wynika, by doszło do jej wzruszenia w innym trybie. Mimo skutecznie doręczonego wezwania i upływu wyznaczonego terminu określony wyżej obowiązek nie został wykonany. Z akt sprawy, zdaniem Kolegium, wynikało, że wszelka korespondencja w tej sprawie była kierowana do strony na wskazany adres, choć z adnotacji operatora pocztowego wynika, że przesyłka nie była podejmowana w terminie i po dwukrotnym awizowaniu zwracana do adresata. Okoliczność ta uprawniała organ pierwszej instancji do przyjęcia prawidłowości doręczenia zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 119 u.p.e.a. organ był uprawniony do nałożenia grzywny. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem grzywnę w celu przymuszenia nakłada się m.in. wtedy, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Kolegium podkreśliło, że skarżący nie wykazał, że podjął działania zmierzające do uchylenia decyzji w przedmiocie uznania go za dłużnika alimentacyjnego, co mogłoby mieć istotny wpływ na uchylenie decyzji dotyczącej zwrotu prawa jazdy, a tym samym również nałożenie grzywny. 4. W skardze wniesionej w terminie i z zachowaniem warunków formalnych skarżący (działając przez pełnomocnika - matkę W.G.) wniósł o uchylenie postanowienia organu drugiej instancji oraz zwrot kosztów zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 44, 80, 107 § 3 i 126 k.p.a., a także przepisu art. 119 § 1 i 2, 7 § 2 i 121 u.p.e.a. W treści uzasadnienia skargi powołał się na treść powołanego wyżej wyroku z dnia 8 września 2016 r. w II SA/Go 443/16 oraz podniósł, że w sprawie brak było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego bowiem nie jest on dłużnikiem alimentacyjnym. Nadto, powielając zarzuty odwołania, podkreślił, że nie otrzymał decyzji zobowiązującej go do zwrotu prawa jazdy, ani wezwania wobec czego nie mógł jej zaskarżyć. W dalszej części uzasadnienia skarżący odniósł się do okoliczności jego sprawy rozwodowej oraz zarzucił nadmierną wysokość grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty tożsame z treścią zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie do treści art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zarzuty i zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. art. 122 § 3 in fine u.p.e.a.) to odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wyłącznie: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, Natomiast, zgodnie z treścią art. 122 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny doręcza się zobowiązanemu razem z odpisem tytułu wykonawczego. Oznacza to ograniczenie zarzutów jakie w zażaleniu na to postanowienie mogą być sformułowane, w porównaniu z argumentami formułowanymi w dopuszczalnym na tym etapie postępowania środku zaskarżenia w postaci zarzutów o jakich mowa w art. 33 u.p.e.a. W związku z tym zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia może być oparte tylko na innych zarzutach, niż przynależne do katalogu art. 33 § 1 u.p.e.a. np. wydania postanowienia bez wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, wszczęcia postępowania i wymierzenia grzywny bez wcześniejszego doręczenia zobowiązanemu upomnienia lub przed upływem wymienionego w tym przepisie terminu, wymierzenia grzywny w nieprawidłowej wysokości lub też zastosowania tego środka gdyby okazał się on bardziej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2017 r., II SA/Gl 375/17). Treść art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje bowiem rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. Ze swej istoty zażalenie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia może zatem dotyczyć zarzutów o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego. W takim aspekcie umożliwiają one zobowiązanemu przedstawienie racji służących do zwalczania konkretnego trybu lub sposobu prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie zaś jej istoty (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA nr 3 z 2013 r., s. 123 i n.). Jak się podkreśla nie jest dopuszczalne powoływanie we wskazanym postępowaniu zażaleniowym na okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzuty. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku (zob. wyroki NSA z dnia 15 września 2015 r., II OSK 117/14; 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13; 11 lutego 2014 r. , II OSK 2186/12; 7 grudnia 2011 r., II OSK 1822/10; 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2098/15; również P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408). 7. Z treści zażalenia wynika, że skarżący w jednym piśmie formalnie oznaczonym jako zażalenie na postanowienie w sprawie nałożenia na niego grzywny zawarł zarzuty przynależne do katalogu z art. 33 § 1 u.p.e.a. (istnienie obowiązku, jego wygaśnięcie, brak wymagalności, brak uprzedniego wezwania) oraz zarzuty przynależne do postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny (brak równoczesnego doręczenia tytułu wykonawczego, nadmierna wysokość grzywny). Jak wynika z analizy przeprowadzonej w punkcie poprzednim taki zabieg nie jest dopuszczalny. Organ nie mógł więc rozpatrywać zarzutów przynależnych do środka ochrony określonego w art. 33 u.p.e.a w ramach rozpoznania innego środek zaskarżenia czyli w niniejszej sprawie zażalenie na postanowienie wymierzające grzywnę (w postanowieniu Kolegium odniesiono się do niektórych zarzutów objętych zakresem art. 33 u.p.e.a). Natomiast strona postępowania egzekucyjnego nie musi wiedzieć o niedopuszczalności takiej kumulacji, nie musi też prawidłowo pod względem formalnym nazywać i oznaczać środka zaskarżenia. Decyduje o tym bowiem kwalifikacja treściowa, której dokonuje zawsze organ. To zadaniem organu jest nadanie wnioskowi (żądaniu) strony właściwej formy procesowej, odpowiadającej merytorycznej treści żądania (zarzutów) i przypisanie ich danemu typowi środka zaskarżenia. W przypadku nieprawidłowej kumulacji zarzutów to organ musi dokonać rozdziału zarzutów do odrębnych typów środków zaskarżenia dokonując tego samodzielnie jeśli zarzuty są dostatecznie sprecyzowane lub wzywając stronę do sprecyzowania żądania i wskazując, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 8, 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., różnice między środkami i podstawami (przesłankami) zaskarżenia aktów, czynności i /lub orzeczeń w ustawie egzekucyjnej. W niniejszej sprawie takie działanie organu było szczególnie potrzebne bowiem z akt sprawy oraz treści wyroku wydanego w sprawie II SA/Go 443/16 wynika, że pierwotnie skarżącemu doręczono tylko postanowienie o nałożeniu grzywny (bez tytułu wykonawczego). W postanowieniu tym znajduje się jedynie pouczenie o zażaleniu z art. 122 § 3 in fine u.p.e.a. Dopiero w kolejnym doręczeniu skarżący otrzymał tytuł wykonawczy zawierający odrębne pouczenie o zarzutach. Być może z tej przyczyny pismo określone jako zażalenie zawiera w sobie również zarzuty przynależne do katalogu art. 33 § 1 u.p.e.a. Organ drugiej instancji nie dokonał takiego treściowego rozdzielenia zarzutów i błędnie rozpoznał część z nich w trybie zażaleniowym zamiast rozpoznać je w trybie zarzutów (tryby te istotnie się różnią). Z tych względów stwierdzając uchybienie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy należało uchylić zaskarżone postanowienie (art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a). Odnoszenie się na tym etapie do merytorycznej treści zarzutów nie jest zatem możliwe. Dodatkowo, w odniesieniu do przesłanek wymierzenia grzywny i stricte zażalenia wskazać należy, organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego wysokości wymierzonej zobowiązanemu grzywny, wysokość ta nie została również uzasadniona w postanowieniu organu pierwszej instancji, a taki wymóg jest koniecznym elementem orzeczenia o nałożeniu grzywny. W ponowionym postępowaniu organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a, będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną. W szczególności zaś organ drugiej dokona prawidłowej kwalifikacji prawnej zarzutów skarżącego i nada im właściwy bieg, mając na względzie przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie pierwszeństwo rozpatrywania zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a. przed zażaleniem z art. 122 § 3 in fine u.p.e.a.