II SA/Go 662/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.P.-P. na postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienie postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania A.P.-P. uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Rozstrzygnięcie powyższe Kierownik utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Decyzję tą podpisał z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Naczelnik Wydziału Departamentu Orzecznictwa M.F.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.P.-P. wspomniany na wstępie organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przytoczył przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego regulujące tryb postępowania wznowieniowego, a następnie podał, że skarżąca do wniosku o wznowienie postępowania dołączyła następujące dokumenty: kserokopię karty osobowej matki (poświadczoną za zgodność z oryginałem w dniu [...] lutego 2008r.), kserokopię arbeitskarte matki, kserokopię oświadczenia H.G. (wraz z decyzją Urzędu przyznającą mu uprawnienie do świadczenia pieniężnego wnioskowanego przez zainteresowaną), oświadczenia W.S. i F.K. i zaświadczenia o wpłacie pomocy finansowej z Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" (powyższe dokumenty zostały poświadczone za zgodność z oryginałem w dniu [...] kwietnia 2012r.). Organ podkreślił, że wskazane dokumenty zostały przedstawione z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi, zdaniem organu, rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a). Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. A.P.-P. wystąpiła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że z powodu choroby nie odwoływała się w terminach wskazanych przez Kierownika. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Kierownik Urzędu utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., powielając w jego uzasadnieniu argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia wydanego w I instancji . Postanowienie to podpisał z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Naczelnik Wydziału Departamentu Orzecznictwa M.F.. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła A.P.-P.. W skardze opisała swoją złą sytuację zdrowotną, która nie pozwoliła jej na ponowne ubieganie się o przyznanie świadczenia po otrzymaniu decyzji odmownej z dnia [...] kwietnia 2010 r. Przy czym, skarga na tą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 listopada 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 667/10. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz ze względu na wadę jaką dotknięte zostało zaskarżone postanowienie organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy , a którą to wadę Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a, ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją ( postanowieniem ), a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane przez pracownika podlegającego wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa , który stanowi , iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie w której brał udział wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższe brzmienie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. wprowadzone zostało ustawą z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2011r. nr 6 , poz. 18). Poprzednio bowiem wyłączeniu podlegał pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w I instancji . W piśmiennictwie zgodnie się przyjmuje, iż do postępowania w sprawie wznowienia mają zastosowanie przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, organu i członka organu kolegialnego. Przemawia za tym właśnie nowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wprowadzone wspomnianą powyżej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. przesądzające o wyłączeniu z mocy prawa tego pracownika w sprawach wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, Beck 2012 s. 586, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2013 t. 12 do art. 150 ). Również w orzecznictwie wskazuje się, iż wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. wymaga, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której pracownik (członek organu kolegialnego) kontroluje, w trybie wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych wprawdzie ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r. IV SA/Po 1222/11, LEX 1139603, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2013 r. II SA/Rz 721/13 ). Podzielając argumentację zawartą w powołanym powyżej orzecznictwie i piśmiennictwie, należy zauważyć , iż w niniejszej sprawie zarówno decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. kończącą postępowanie, którego dotyczy wniosek skarżącej o wznowienie, jak i zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wznowienia tego postępowania podpisała ta sama osoba tj. M.F.. Oznacza to, iż w świetle powołanego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a zaskarżone postanowienie wydała osoba podlegająca wyłączeniu. Wprawdzie wydając to orzeczenie organ badał jedynie formalną przesłankę dopuszczalności wznowienia postępowania, a mianowicie dochowanie przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, jednakże pozostaje to bez znaczenia dla kwestii zastosowania instytucji wyłączenia. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Niewątpliwie do tego rodzaju czynności nie sposób zaliczać wydawanie postanowienia tamującego dalszy tok postępowania w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania. Uregulowane w art. 24 kpa przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" ( W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA nr 3/2007, s. 137 ). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takim naruszeniem jest w świetle art. 145 §1 pkt 3 k.p.a jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej , który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27 k.p.a. Wprawdzie art. 145 k.p.a. wspomina jedynie o decyzjach, jednakże zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się art. 145-152 k.p.a. Na gruncie regulacji z art. 126 k.p.a. wystąpiły w doktrynie wątpliwości czy przepisy normujące m.in. wznowienie postępowania stosuje się bez odnoszenia do nich "odpowiedniości", wskazując, że do postanowień nie jest możliwe zastosowanie wprost wszystkich przepisów o wznowieniu postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 478-479). Podkreśla się jednakże stanowczo, że przepis art. 126 k.p.a. należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca chciał, aby wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności dotyczyły wszystkich postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia. Istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, to znaczy postanowienie załatwia sprawę co do istoty . Przedmiotem więc postanowień jest załatwienie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w postępowaniu. O ile kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. Zatem odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień musi oznaczać, iż można wznowić postępowanie administracyjne, a precyzyjniej – jego fragment, zakończony wydaniem ostatecznego postanowienia rozstrzygającego kwestię proceduralną, która pojawiła się w postępowaniu. Uwzględniając powyższe rozważania należy opowiedzieć się za poglądem, że większość enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw do wznowienia postępowania znajduje zastosowanie do zaskarżalnych postanowień. Brak jest przede wszystkim przeszkód do wznowienia postępowania w oparciu o podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 1–5 oraz 8 ( por. wyrok NSA z dnia z dnia 21 sierpnia 2013 r. II GSK 978/13 i powołane w uzasadnieniu piśmiennictwo, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 09 października 2013 r. , I SA/Gd 1043/13 ). Stwierdzenie natomiast naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy ( por. A. Kabat /w / , Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013, s. 450 ) . W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze, iż w postępowaniu o wznowienie postępowania nie może brać udziału osoba, która w świetle powyższych rozważań podlega wyłączeniu. Sąd ponadto zwraca uwagę, iż podanie skarżącej nie zawierało wskazania, kiedy się dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania ani żadnych wskazówek w tym zakresie. Tym samym musi być uznane za wadliwe i podlegające uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 lutego 2013 r. II SA/Ol 1163/12, LEX 1286976). Nie sposób bowiem budować twierdzenia - bez uprzedniego wezwania w tym zakresie skarżącej - iż dowiedziała się o tej okoliczności w dacie potwierdzenia za zgodność z oryginałem decyzji przyznającej świadczenie świadkowi H.G.. Przy czym to na skarżącej ciąży obowiązek udowodnienia tej okoliczności. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2010r. (k. 181), w którym skarżąca domagała się sprawdzenia oświadczenia H.G.. Organ nie wyjaśnił charakteru tego pisma, które wpłynęło już po wydaniu decyzji , której dotyczy wniosek o wznowienie oraz jego znaczenia dla zachowania terminu do wniesienia żądania o wznowienie postępowania. Jednocześnie - zgodnie z art. 152 p.p.s.a - sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.