II SA/Go 672/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. [...]. Decyzją nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., na podstawie art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zmianami) i § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił przyznania D.B. pomocy w postaci zasiłku celowego na środki czystości, higieny oraz na przeprowadzenie kapitalnego remontu mieszkania wraz z jego doposażeniem. W uzasadnieniu decyzji poinformowano, iż wywiad środowiskowy wykazał, że D.B. jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną w stopniu znacznym, a jej źródło dochodu stanowi zasiłek pielęgnacyjny oraz zasiłek stały wynoszący łącznie 477,00 zł. Poinformowano, że skarżąca zajmuje mieszkanie trzypokojowe z kuchnią i łazienką, kuchnia wymaga odnowienia, duży pokój jest czysty, a pozostałe pomieszczenia nie zostały pokazane podczas wywiadu. Ponadto organ podał, że pomieszczenia są umeblowane w sprzęty starego typu i wskazał, iż D.B. od wielu lat jest objęta kompleksową pomocą Ośrodka oraz korzysta z wielu form pomocy jak zasiłki celowe, dofinansowanie do żywności czy dotacje na turnusy rehabilitacyjne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D.B. wyrażając swoje niezadowolenie z zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i ze sposobu działania organu pomocy społecznej w sprawach z jej wniosków. Kwestionując ww. decyzję strona jednocześnie podała, iż decyzja oparta została na fałszywych przesłankach i zażądała nakazania opiece przyznania jej bezzwłocznie pomocy we wnioskowanym zakresie. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, z późn. zmianami) z uwzględnieniem art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej , a także § 1 pkt 1 lit. "a" i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że stanowisko organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ pomocy społecznej w granicach uznania był uprawniony do dokonania odrębnej oceny występujących okoliczności, a postępowanie odwoławcze nie wykazało, że dozwolone granice uznania administracyjnego zostały naruszone. Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.B. stwierdziła, że zaskarżone decyzje naruszają rażąco prawo oraz że organy prowadziły postępowanie w sposób przewlekły, dopuszczają się bezczynności i opieszałości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji organu drugiej instancji. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.". Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. można stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną i faktyczną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przechodząc do rozważań na temat materialnoprawnego aspektu rozstrzygania w kwestii zasiłku celowego należy uznać, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998r. I SA 984/97, LEX nr 45812, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2003r., II SA/Kr 2627/2001, LexPolonica nr 394992). Spełnianie kryteriów ustawowych przez osobę zainteresowaną nie oznacza obowiązku przyznania jej tego świadczenia, ponieważ organ może je przyznać, lecz nie musi. Pomimo faktu, że decyzja o przyznaniu zasiłku jest wydawana w granicach tzw. uznania administracyjnego, to jednak każda sprawa wymaga dogłębnej analizy i wyjaśnień, które muszą mieć odzwierciedlenie m.in. w postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 powołanej wyżej ustawy zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Właśnie o taką pomoc zwróciła się skarżąca wnioskując o zasiłek celowy na środki czystości, higieny oraz na przeprowadzenie remontu mieszkania. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Redakcja powyższego przepisu wskazuje, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie świadczenia z tytułu pomocy społecznej obligatoryjnie przeprowadza wywiad środowiskowy (jego aktualizację) w przypadku ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia po raz kolejny oraz w przypadku, gdy organ poweźmie informację o zmianie danych zawartych w wywiadzie przeprowadzonym przed wystąpieniem przez stronę o przyznanie kolejnego świadczenia z pomocy społecznej. Natomiast od decyzji organu zależy, czy dokona aktualizacji wywiadu w stosunku do osoby, która korzysta ze stałych form pomocy społecznej, jednak obligatoryjnie aktualizacji takiej organ musi dokonać po upływie 6 miesięcy od dnia dokonania wywiadu lub jego aktualizacji, mimo braku zmiany stanu faktycznego objętego wcześniejszym wywiadem lub jego aktualizacją. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca korzysta ze stałych form pomocy społecznej, zatem od uznania organu pierwszej instancji zależy to, czy aktualizacja wywiadu będzie przeprowadzona, czy też nie. W niniejszym przypadku organ pierwszej instancji podjął decyzję o aktualizacji wywiadu, co spowodowało, iż był on zobowiązany do dołożenia wszelkiej staranności, aby wywiad został przeprowadzony tak, by mógł on stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, iż z akt sprawy nie wynika kiedy przeprowadzano poprzednią aktualizację lub wywiad. Aktualizacja wywiadu ma służyć ocenie czy w sytuacji życiowej, materialnej wnioskodawcy nastąpiły jakieś zmiany. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w dniu 10 lipca 2007r. pracownik socjalny Beata Dębowska dokonała oględzin mieszkania D. B., a ich celem miało być, zgodnie z wnioskiem, ustalenie czy lokal ten wymaga prac remontowych i doposażenia oraz czy strona potrzebuje wnioskowanych środków czystości i higieny. Na podstawie tak sporządzonego wywiadu organ, biorąc pod uwagę posiadane środki finansowe i liczbę osób ubiegających się o tę formę pomocy powinien wydać rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji musi być więc poprzedzone wnikliwym rozpoznaniem i rozstrzygnięcia sprawy w całości. Trzeba zatem wskazać, że w przypadku gdyby organ pomocy społecznej wykazał z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby osoby ubiegającej się o zasiłek celowy, a z drugiej uwarunkowania własnych możliwości finansowych (art. 3 ust 4 cyt. ustawy) i na tej podstawie ustalił zasadność lub niezasadność przyznania zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można byłoby zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05 LEX 194040). Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie zgodnie z którym "uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią" (por. wyrok z dnia 20 listopada 2007r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 973/07, wyrok z dnia 23 września 2007r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1553/04). Tymczasem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które Kolegium utrzymało w mocy, znajduje się stwierdzenie, iż "kuchnia wymaga odnowienia, duży pokój jest czysty, natomiast pozostałe pomieszczenia nie zostały pokazane podczas wywiadu. Pomieszczenia są umeblowane w meble starego typu.", które nie znajduje żadnego oparcia w analizowanych aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu dołączony do akt sprawy wywiad środowiskowy, a właściwie jedynie jego aktualizacja, jest bardzo lakoniczny i nie odnosił się do zgłoszonych przez skarżącą potrzeb. W szczególności nie opisuje stanu jej mieszkania, niezbędnych potrzeb remontowych (czy takie występują). Na jego podstawie nie można więc wysnuć wniosków, które organy zawarły w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć, a w szczególności to, że zgłoszone potrzeby nie są niezbędne. W aktach sprawy brak też wywiadu środowiskowego, który był aktualizowany, a uzasadnienie zawiera treść nie znajdującą potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Wskazane powyżej uchybienia skutkują naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co spowodowało, iż Sąd nie mógł ocenić zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, wskazanych faktów, które uznał za udowodnione, oraz dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, iż, rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który był podstawą prawną jej wydania. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w konsekwencji nie wskazał, że wydał on decyzję z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, co powinno skutkować uchyleniem przez Kolegium decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w świetle, którego organ ten powinien był uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji, przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując jednocześnie na konieczność wyeliminowania uchybień wynikających ze wskazanych powyżej naruszeń. W tej sytuacji należało uznać, że doszło do naruszenia wyszczególnionych wyżej norm postępowania, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).