II SA/Go 672/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi E.C. na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] r, nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez realizacji wniosku o przyznanie refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej postanawia: odrzucić skargę. Pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r., działający z upoważniania Starosty Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, w odpowiedzi na złożony dnia [...] maja 2009r. przez E.C. wniosek o przyznanie refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, poinformował wnioskującą, iż środki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych rozdzielane są na powiaty i zgodnie z uchwałą Rady Powiatu Nr XXIX/191/09 z dnia [...] marca 2009r. "środki dla Powiatowego Urzędu Pracy zostały przyznane do realizacji dla pracodawców z powiatu". Dyrektor wskazał także, że wytypowany przez wnioskującą kandydat na wyposażone stanowisko pracy zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy - jako osoba poszukująca pracy - dnia [...] maja 2009r., składając przy tym oświadczenie o fakcie zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy, gdzie jest zameldowany na pobyt stały. Dyrektor zaznaczył ponadto, iż tworzone przez E.C. stanowisko pracy mobilnego pracownika reklamy jest rozbieżne ze wskazanym we wniosku wyposażeniem w postaci samochodu ciężarowego z podnośnikiem. Z uwagi na powyższe, wniosek strony o przyznanie refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej pozostawiony został bez realizacji. Pismem z dnia [...] lipca 2009r. E.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na "termin i sposób rozpatrzenia" złożonego wniosku. Skarżąca, powołując się na rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej (Dz.U. Nr 194, poz. 1404), wskazała na uchybienie przez działającego z upoważniania Starosty Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy 30-dniowego terminu do rozpatrzenia wniosku. Podniosła także, iż organ niezgodnie z ww. rozporządzeniem, pozostawił bez realizacji wniosek, powołując się na nieprawdziwe, w jej ocenie nieistotne przesłanki. Zdaniem E.C. sformułowanie zaskarżonego pisma pozbawia ją możliwości odwołania się od decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku E.C. o przyznanie refundacji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kompetencji sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej skonkretyzował ustawodawca m.in. na gruncie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ppsa. Na mocy tego przepisu sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W niniejszej sprawie rozważeniu podlega kwestia, czy zaskarżone przez E.C. pismo informujące o pozostawieniu złożonego przez skarżącą wniosku bez realizacji zalicza się do prawnych form działania organu administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Analizując przedmiotowe zagadnienie w pierwszej kolejności odnieść należy się do ustawy regulującej kwestie związane z refundacją pracodawcom kosztów wyposażenia stanowiska pracy ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008r. Nr 14, poz. 92 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 26e ust. 1 tej ustawy pracodawca, który zatrudni przez okres co najmniej 36 miesięcy osobę niepełnosprawną, zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy, niepozostającą w zatrudnieniu, może otrzymać, na wniosek, ze środków Funduszu zwrot kosztów wyposażania stanowiska pracy do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 26e ust. 2 ww. ustawy, zwrotu kosztów wyposażania stanowiska pracy dokonuje starosta na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z pracodawcą, a realizacja powyższego zadania należy, stosownie do art. 35a ust. 1 pkt 9b tej ustawy, do zadań powiatu. Na mocy upoważnienia zawartego w przepisie art. 26e ust. 8 tejże ustawy, Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał dnia 17 października 2007r. rozporządzenie w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej (Dz.U. Nr 194, poz. 1404), określając w nim między innymi tryb postępowania w tych sprawach, w tym sposób rozpatrywania przedmiotowych wniosków. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, zwrot kosztów może zostać przyznany pracodawcy, jeżeli zobowiązał się do zatrudniania osoby niepełnosprawnej przez okres 36 miesięcy oraz złożył wniosek o przyznanie refundacji. Starosta po rozpatrzeniu wniosku, stosownie do § 5 ust. 1-3 rozporządzenia, pisemnie informuje pracodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku przeznaczonego do realizacji na dany rok, przy czym w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku sporządza uzasadnienie, a w przypadku jego pozytywnego rozpatrzenia informuje pracodawcę o rozpatrzeniu wniosku, wzywając go do negocjacji warunków umowy. Na tle podobnej co do zasady regulacji dotyczącej przyznawania ze środków Funduszu jednorazowych pożyczek w celu ochrony w zakładzie pracy chronionej miejsc pracy osób niepełnosprawnych - zawartej w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu sprzed zmiany ustawy o rehabilitacji (...) dokonaną ustawą z dnia 5 grudnia 2008r. (Dz.U. Nr 237, poz. 1652) oraz w wówczas obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania przy udzielaniu zakładom pracy chronionej pomocy finansowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 125, poz. 1161 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny podjął dnia 29 marca 2006r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt II GPS 1/06), w której wyjaśnił, że odmowa udzielenia przedmiotowej pożyczki nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 ppsa, a na odmowę jej udzielenia nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analizowane przepisy prawne nie zawierają przesłanek pozwalających na wnioskowanie, że w ramach ogólnej sprawy o udzielenie pożyczki na podstawie umowy można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu lub odmowie przyznania pożyczki. Zaliczenie środków PFRON do funduszy celowych, mających charakter publicznoprawny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie odbiera czynnościom dotyczącym gospodarowania tym funduszem (realizacją zadań) charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że samorząd województwa może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. Ponadto Sąd ten stwierdził, że samorząd gospodaruje środkami publicznymi pochodzącymi z PFRON w formach cywilnoprawnych. Umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako podstawę udzielenia pomocy oznacza zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia do złożenia takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest prezentowany pogląd, zgodnie z którym jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wskazał także, że akty wykonawcze do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, regulujące szczegółowe zasady (warunki) i tryb udzielania określonej w ustawie pomocy, w przypadkach, w których ustawa stanowi, że tę pomoc udziela się na podstawie umowy, posługują się zbliżonymi procedurami prawnymi. Wynika z nich, że w każdym z takich przypadków następuje rozpatrzenie wniosku o udzielenie pomocy, a o wyniku tego rozpatrzenia powiadamia się wnioskodawcę. W żadnym z aktów wykonawczych owego "rozpatrzenia" wniosku nie łączy się z wydaniem decyzji administracyjnej, czy podjęciem innego aktu lub czynności o charakterze administracyjnoprawnym, nawet jeżeli rozpatrzenie prowadzi do odmowy udzielenia pomocy. Uzewnętrznienie woli podmiotu rozpatrującego wniosek w kwestii udzielenia bądź nieudzielania pomocy określano w tych przepisach jako zawiadomienie wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku. Podkreślić należy, że stanowisko składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uchwale z dnia 29 marca 2006r. znajduje swoją kontynuację w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, w którym utrwalił się pogląd, iż czynności podejmowane przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego związane z rozpatrywaniem wniosków określonych podmiotów o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych określonych zadań, nie można zaliczyć do prawnych form działania organu administracji publicznej, zaskarżonych do sądu administracyjnego. Nadto podnosi się, że dofinansowanie ze środków PFRON nie należy się z mocy samego prawa (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 października 2006r., sygn. akt II SA/Bk 274/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2009r., sygn. akt IV SA/Gl 825/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 3 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 135/09). Zdaniem Sądu, powyższe uwagi trzeba per analogiam odnieść do sytuacji, jaką jest należące do zadań powiatu, na mocy art. 35a ust. 1 pkt 9b ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zwracanie pracodawcy kosztów wyposażania stanowiska pracy ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Rozporządzenie z dnia 17 października 2007r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej nie zawiera bowiem rodzajowo odmiennych regulacji od tych, w jakich następowało i następuje udzielanie wskazanych powyżej określonych w ustawie form pomocy ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W konsekwencji uznać należało, iż zaskarżone przez E.C. pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, informujące o przyczynach niemożności zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy, nie stanowi prawnej formy działania organu administracji publicznej, podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Z tych względów, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, na mocy którego sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, postanowiono jak w sentencji.