II SA/Go 679/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi F spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia wartości zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej F spółki z o.o. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił Spółce z o.o. "F" zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa na okres 6 lat, tj. do dnia 7 września 2015 r . Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. Spółka z o.o. "F" wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej o przedłużenie w.w. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Wniosek został skierowany w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej odmówił Spółka z o.o. "F" przedłużenia zezwolenia dzielonego w.w. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 117 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (DZ. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej określana jako ugh), udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Natomiast w myśl art. 129 ust. 1 ugh działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty których im udzielono według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie organ powołał się na przepis art. 138 ust. 1 ugh stanowiący, że zezwolenia o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. Jedyne wyjątki zawarte w ugh - w ocenie organu – dotyczące możliwości przedłużania zezwolenia odnoszą się wyłącznie do zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne oraz zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych (art. 49 ust. 5 i 6 ugh). Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ dokonał ponadto analizy norm prawnej zawartej w art. 138 ust. 1 ugh oraz zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście art. 1 pkt 4 i 11 w zw. z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (DZ. U. UE.L98.204.37 ze zm. – określanej dalej jako dyrektywa nr 98/34/WE) i wywiódł, że powyższy przepis nie ma charakteru technicznego, a w konsekwencji nie podlegał obowiązkowi notyfikacji. Tym samym, w ocenie organu, koniecznym było zastosowanie w sprawie art. 138 ust. 1 ugh, jako przepisu zakazującego przedłużania zezwolenia. Powyższą decyzję, z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej podpisał nadkomisarza R.L.. Na decyzję organu I instancji Spółka z o.o. "F" wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE w związku z art. 1, art.4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ugh, poprzez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że art. 138 ust. 1 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE, podczas gdy przepis ten w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ugh jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 233 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (DZ.U. z 2015 r. poz. 613), art. 8 ugh, art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (DZ.U. z 2015 r. poz. 990). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja zasadnie została wydana w oparciu o obowiązujący przepis art. 138 ust. 1 ugh, a to wobec braku możliwości uznania art. 138 ust. 1 ugh, za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Ma on zatem zastosowanie w niniejszej sprawie, co oznacza konieczność odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wgranych. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję opierał się na obowiązujących i pozostających w obiegu prawnym przepisach, co do których Trybunał Konstytucyjny nie orzekł ich niekonstytucyjności. To, że przepisy te są kontrowersyjne i wzbudzają wiele sporów nie zmienia faktu, iż organ podatkowy jest obowiązany do ich stosowania. Dopóki art. 138 ugh nie zostanie uchylony lub nie dojdzie do orzeczenia jego niekonstytucyjności, nadal obowiązuje i posiada moc prawną w polskim systemie prawnym. Decyzję wydaną w drugiej instancji, z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej podpisał Zastępca Dyrektora Izby Celnej nadkomisarz R.L.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Spółka z o.o. "F" zarzuciła naruszenie: art. 1 pkt 4 i pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 138 ust. 1 ugh nie jest przepisem technicznym; art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 9 Konstytucji RP i w związku z art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE; art. 1 pkt 11 w związku z art. 10 Dyrektywy 98/34/WE; art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 267 i art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej; art. 187§ 1 i § 3 w związku z art. 122 i art. 199 ordynacji podatkowej; art. 121 § 1, art. 124, art. 187 § 1, art. 210 §1 pkt 6 i 4 Ordynacji podatkowej. W związku z podniesionymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, przy czym z przyczyn innych niż podniesionych w skardze. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie zarówno decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], jak i decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Izby Celnej nadkomisarza R.L.. Oznacza to, iż środek odwoławczy od decyzji organu I instancji rozpoznała osoba wyłączona z mocy prawa od udziału w postępowaniu odwoławczym. Nastąpiło to z naruszeniem art. 130 § 1 pkt 6 o.p. w zw. z art. 221 o.p., które to przepisy - zgodnie z art. 8 u.g.h. - mają zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu. W myśl bowiem powołanego przepisu art. 130 § 1 pkt 6 o.p. pracownik urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołany przepis art. 130 § 1 pkt 6 o.p. ma charakter bezwzględny i nie wymaga by uprawdopodobnić jakikolwiek brak obiektywizmu, czy bezstronności u pracownika wydającego decyzję, a do jego zastosowania wymagane jest jedynie wystąpienie przesłanki szeroko pojętego brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zważyć również należy, iż na gruncie art. 221 o.p. ustawodawca zawarł jednoznaczne w swej treści odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu odwoławczym, co oznacza w oczywisty sposób zastosowanie ma również przepis art. 130 o.p. Fakt operowania przez ustawodawcę techniką odesłania do "odpowiedniego stosowania" nie ma żadnego istotnego i decydującego znaczenia dla usprawiedliwienia stanowiska, że brak cechy dewolutywności odwołania na gruncie rozwiązań przyjętych w art. 221 o.p. wyłącza stosowanie w postępowaniu regulowanym tym przepisem instytucji, o której mowa w art. 130 § 1 pkt 6 o.p. Nie jest to bowiem element (czynnik), który mógłby być uznany za uzasadniający odstępstwo od stosowania instytucji wyłączenia pracownika. Należałoby nawet przyjąć, że współkształtując sytuację organu odwoławczego, zwłaszcza zaś sytuację strony postępowania przed tym organem, tego rodzaju element postępowania, o którym mowa w art. 221 o.p., tym bardziej uzasadnia respektowanie zasady wyrażonej w art. 130 § 1 pkt 6 o.p. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r. I GPS 2/12). Celem instytucji wyłączenia jest ponad wszelką wątpliwość potrzeba ochrony prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej (podatkowej). Ma ona stanowić gwarancję bezstronności działania administracji publicznej przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie odwoławcze, w którym sprawa ponownie podlegać powinna merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu rozpatrzeniu. W prowadzonym postępowaniu odwoławczym, którego model powinien być ukształtowany w sposób gwarantujący realizację prawa do wniesienia odwołania, w tym prawa do ponownego oraz w szczególności sprawiedliwego rozpoznania sprawy, powinny więc znaleźć swoje zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące zachowanie standardu obiektywizmu działania administracji publicznej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej. Instytucja wyłączenia pracownika jest ponadto elementem sprawiedliwości proceduralnej, a więc jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W tym zakresie, zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK ZU-A 2004, Nr 7, poz. 67; wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 392/07; wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., II GSK 1530/10; uchwała NSA z 20 maja 2010, I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 82; Z. Czeszejko-Sochacki: Prawo do sądu w świetle Konstytucji RP, PiP 1997, z. 11-12, s. 100; M. Borucka-Arctowa: Sprawiedliwość proceduralna a orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i jego rola w okresie przemian systemu prawa, (w:) Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, pod. red. J. Trzcińskiego, A. Jankiewicza, Warszawa 1996, s. 27-28) wskazuje się, że ratio legis instytucji wyłączenia sędziego (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.), jak i podobnych rozwiązań w innych przepisach o postępowaniu, jest oczywista i sprowadza się do eliminowania wszelkich przyczyn mogących wywoływać w otoczeniu jakiekolwiek wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy. Podkreśla się przy tym, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólne wymaganie, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Wskazuje się w nich, że pewne wymagania proceduralne w demokratycznym państwie prawnym odnoszą się nie tylko do postępowania sądowego, lecz również do postępowania przed innymi organami władzy publicznej, w tym organami administracji. Przestrzeganie zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązkiem nie tylko ustawodawcy, ale i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż nie sposób uznać, że osoba pełniąca funkcję zastępcy dyrektora izby celnej może być traktowana jako organ podatkowy w rozumieniu art. 13 § 1 pkt 2 o.p., gdyż organem jest dyrektor izby celnej, a działanie w jego zastępstwie pracownika izby celnej (również zastępcy dyrektora), jest działaniem upoważnionego pracownika w rozumieniu art. 143 § 1 o.p. Podpisu zastępcy dyrektora izby nie można traktować jako podpisu osoby pełniącej funkcję organu, ponieważ funkcję tę pełni każdorazowo konkretna osoba do tego powołana (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 392/07) Dyrektor izby celnej należy do grupy organów monokratycznych, co przy wydawaniu decyzji oznacza, że nie ma przeszkód, aby konkretna osoba powołana przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 27 ust. 5 u.s.c.), będąca nosicielem kompetencji, a więc piastującą funkcję takiego organu, wydała i podpisała zarówno decyzję wydaną w pierwszej instancji, jak i rozstrzygnięcie podjęte w wyniku posłużenia się przez stronę postępowania instytucją ponownego rozpatrzenia sprawy, która nie jest środkiem zaskarżenia o charakterze dewolutywnym. Unormowania zawarte w art. 143 § 1 o.p. umożliwiają dyrektorowi izby celnej także upoważnienie funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Dekoncentracja uprawnień orzeczniczych organu inaczej jednak kształtuje pozycję upoważnionych funkcjonariuszy celnych, pracowników jednostki organizacyjnej w obu fazach postępowania quasi-instancyjnego. Nie można bowiem zapominać, że względem takich osób znajduje zastosowanie instytucja wyłączenia od udziału w postępowaniu. Gdyby więc dyrektor izby celnej upoważnił konkretnego funkcjonariusza celnego lub pracownika jednostki organizacyjnej do wydania w imieniu organu indywidualnego aktu z zakresu administracji w pierwszej instancji, pracownik ten byłby wyłączony ex lege z postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i w konsekwencji z wydania w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, wszak brał on już udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 130 § 1 pkt 6 o.p.) Dekoncentracją uprawnień orzeczniczych posłużył się Dyrektor Izby Celnej, upoważniając do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie swego zastępcę. Trzeba przy tym zaakcentować, że prawo zastępcy dyrektora izby celnej do podpisywania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) za dyrektora nie jest immanentną cechą instytucji zastępstwa, nie wynika z istoty zastępstwa. Nie można bowiem nie zauważyć, że status monokratycznego organu jakim jest dyrektor izby celnej - jak wskazano już powyżej - przyznaje minister właściwy do spraw finansów publicznych tylko konkretnej osobie. Przewidziane w art. 27 ust. 5 u.s.c. powołanie nie obejmuje swym zakresem potencjalnych zastępców dyrektora, których - na wniosek dyrektora izby celnej - powołuje Szef Służby Celnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2013 r., III SA/Wr 200/13). W tym kontekście nie można utożsamiać zastępcy dyrektora izby celnej z jedyną osobą piastującą funkcję organu monokratycznego, i wnioskować z tego, że skutki prawne działania zastępcy są tożsame ze skutkami działania osoby powołanej do sprawowania funkcji organu. Zastępca dyrektora izby celnej, tak jak każdy funkcjonariusz celny, pracownik jednostki organizacyjnej, musi bowiem dysponować - pochodzącym od osoby pełniącej funkcję organu (dyrektora izby celnej) - upoważnieniem do wydania i podpisania decyzji administracyjnej. A skoro tak, to w warunkach opisanych w art. 221 o.p. nie sposób wyłączyć zastosowania art. 130 § 1 pkt 6 o.p. do pracownika (a więc także do zastępcy dyrektora izby celnej) organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym. Stąd też wydanie decyzji przez tegoż samego zastępcę Dyrektora Izby Celnej zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji traktowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jako naruszenie art. 130 § 1 pkt 6 o.p., stanowiące - w myśl art. 240 § 1 pkt 3 o.p. - podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko wyrażane było wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r., II GSK 736/11, 25 września 2013 r. II GSK 618/11, II GSK 960/11, II GSK 602/11, 4 czerwca 2013 r., II GSK 718/11, 4 czerwca 2013 r., II GSK 940/11, 20 maja 2013 r. II GSK 994/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 listopada 2013 r., II SA/Ol 748/13, wyroki WSA w Białymstoku z 24 października 2013 r. II SA/Bk 713/13 i II SA/Bk 712/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2013 r. III SA/Łd 604/13) Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Ponowne rozpatrzenie środka odwoławczego strony przez Dyrektora Izby Celnej powinno zostać dokonane przez pracownika nie biorącego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w I instancji. Z uwagi na przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji tj. naruszenie art. 130 § 1 pkt 6 o.p" a w konsekwencji obligatoryjny powrót sprawy do jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez właściwy organ, sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, uznając to za przedwczesne. Jako że skarga została uwzględniona, na podstawie art. 200 p.p.s.a. należało zasądzić od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt II wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego dla profesjonalnego pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.