II SA/Go 689/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2003 r. nr III/28/03 w sprawie: zasad usytuowania na terenie gminy i miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miasta, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.), oraz na art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst. jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) – według wersji ówcześnie obowiązujących – podjęła uchwałę z dnia 28 lutego 2003 r., nr III/28/2003 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy i miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 uchwały postanowiono, że zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych nie wydaje się na punkty usytuowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od obiektów kultu religijnego, szkól i przedszkoli. W § 2 postanowiono, że sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu i piwa, dopuszczalna jest po uzyskaniu zgody Burmistrza Miasta i Gminy, także w ogródkach piwnych, które mogą być tworzone jedynie, jako integralna część punktów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży, pod warunkiem, że teren ogródka będzie ogrodzony. W dalszej części uchwały stwierdzono, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych odbywać winna się w godzinach otwarcia placówki handlowej lub gastronomicznej (§ 3). Natomiast w § 4 postanowiono, iż w punktach sprzedaży i podawania napojów alkoholowych winno być umieszczone w widocznym miejscu informacje o zakazie sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym oraz o szkodliwości spożywania napojów alkoholowych. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy (§ 5). Stwierdzono utratę mocy uchwały Nr XXXIX/217/93 Rady Miejskiej z dnia 14 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy i Miasta (§ 6). Natomiast w § 7 stwierdzono, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Powyższa uchwała nie zawiera uzasadnienia. Z treści protokołu z sesji Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2003 r. wynika, że przedmiotowa uchwała została poddana głosowaniu. Brak jest jakiejkolwiek wzmianki potwierdzającej przedstawienie radnym uzasadnienia poszczególnych postanowień uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Skargą z dnia [...] lipca 2016 roku Prokurator Rejonowy, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. (tj. Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) zaskarżył przedmiotową uchwałę Rady Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie jej nieważności w całości. W skardze podniesiono zarzuty: – naruszenia art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z 28 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na nie wypełnieniu w całości delegacji ustawowej określonej w ust. 2 tego artykułu, poprzez nie wskazanie sposobu mierzenia odległości określonej w § 1 zaskarżonej uchwały, – naruszenia § 121 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) poprzez zaniechanie powołania podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g., – § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) poprzez niesporządzenie uzasadnienia uchwały przez organ stanowiący gminy. W piśmie noszącym datę [...] września 2016 roku skarżący podniósł nadto, że w § 1 uchwały bezzasadnie wskazano obiekty, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania alkoholu, co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Natomiast w § 2 uchwały również z przekroczeniem delegacji ustawowej określono warunki, jakie powinny spełniać ogródki piwne - dotyczy to wymogu ogrodzenia ogródka piwnego. Taki sam zarzut podniesiono odnośnie § 3 określającego godziny, w których napoje alkoholowe mogą być sprzedawane i § 4 uchwały, określającego zakaz sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim i nietrzeźwym. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za uzasadnioną i stwierdził, że w najbliższym czasie zostanie przedłożony nowy projekt zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066, poz. 1269), art. 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zaznaczyć, iż Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przechodząc do sądowej kontroli uchwały Rady Miasta z dnia 28 lutego 2003 r. nr III/28/2003, stwierdzić należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, bowiem powołana podstawa prawna – art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356), w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446– dalej jako u.s.g) nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez Radę Miasta norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607, z późn.zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327). Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Upoważnienie ustawowe dla Rady Miasta w zakresie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania tych miejsc oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się ta część uchwały, która dotyczy kwestii uregulowanych w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyli zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nadto ta część uchwały, która stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej. Mając powyższe na uwadze, zgodzić trzeba się z Prokuratorem, że Rada Miasta podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz zasady techniki prawodawczej określone w wyżej wymienionym rozporządzeniu. Odnośnie co do zakresu delegacji wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawy dla organu stanowiącego gminy wypowiadały się już niejednokrotnie sady administracyjne, podkreślając, że przez pojęcie zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. Przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych rada gminy powinna mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (wyrok NSA z 10 maja 2012r., sygn. akt II GSK 497/11). Niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych może się przyczynić do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości. Określenie przez organ stanowiący gminy samej odległości bez podania, od którego do którego punktu te odległości mają być mierzone, tak jak to uczyniono w § 1 zaskarżonej uchwały jest wysoce nieprecyzyjne, nie znajdującego racjonalnego uzasadnienia i w praktyce może prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zauważyć bowiem należy, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania alkoholu ma m.in. bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwoleń nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uznać należy, że określenie samej odległości m.in. punktami sprzedaży alkoholu a obiektami podlegającymi ochronie bez jednocześnie bliższego określenia sposoby mierzenia tej odległości (od jakiego do jakiego punktu) stanowi zagrożenie dla prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stwarza niebezpieczeństwo braku równego traktowania podmiotów ubiegających się o zezwolenie. Zdaniem Sądu rolą organu gminy stanowiącego prawo jest w takiej sytuacji określenie nie tylko odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, ale także sposoby jej mierzenia – od jakiego do jakiego punktu, po jakiej linii. Uchybienie temu wymogowi stanowi istotne naruszenie prawa. Odnosząc się do uregulowania zawartego w § 4 zaskarżonej uchwały nakładające na sprzedawców obowiązek umieszczenia w punktach sprzedaży w widocznym miejscu informacji o zakazie sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym oraz o szkodliwości spożywania napojów alkoholowych należy stwierdzić, iż stanowi ono powtórzenie przepisu art. 15 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, jak i w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11 (publikowany Lex nr 1337122) zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – w uchwale rada gminy nie powtarza przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenia do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Sprzeczne z prawem jest bowiem dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie, jak również powtarzanie przepisów ustaw. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym zarówno uregulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego jak i modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Naruszenie zasady techniki prawodawczej określonej w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może spowodować u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Powtórzenie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Zabieg powtarzania zapisów ustawy stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym zarówno modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego jak i regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi również § 3 stwierdzający, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych odbywać się może w godzinach otwarcia placówki handlowej i gastronomicznej. Pod pojęciem zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu nie mieści się określenie godzin, w których napoje alkoholowe mogą być sprzedawane. Za zasadny należy uznać również zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa poprzez ustalenie w § 2 uchwały, jakim warunkom winny odpowiadać ogródki piwne, w których po uzyskaniu zgody Burmistrza Miasta i Gminy dopuszczalna jest sprzedaż napojów alkoholowych (muszą być integralną częścią punktu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych i winy być ogrodzone). W ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie mieści się bowiem uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ani tym bardziej warunków budowy tych punktów, czy też określenie warunków sanitarnych, jakie powinien spełniać taki punkt. Taki pogląd jest reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 354/13). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta w całości.