II SA/Go 696/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr LV/369/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie: [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym załącznik nr 2 – rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wieś [...], w części dotyczącej nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego M.K. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr LV/369/10 z dnia [...] października 2010 r. Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie: [...]. Obowiązujące ustalenia planu dla poszczególnych terenów (miejscowości) przedstawiono w formie załączników graficznych do uchwały. Załącznikiem graficznym nr 2 objęto wieś [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 11 pod poz. 284 i weszła w życie z dniem 3 marca 2011 r. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.K. kwestionując zaskarżony akt w części dotyczącej nieruchomości składającej się z niezabudowanej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], w zakresie, w jakim zmienił przeznaczenie tego gruntu z funkcji budowlanej na teren rolniczy. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez pozbawienie go prawa do swobodnej zabudowy nieruchomości, a także art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale wiążących zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części objętej skargą. W uzasadnieniu skargi podał m.in., że jest właścicielem wskazanej wyżej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...]. Jest również współwłaścicielem działki nr [...], która leży w obrębie ustanowionej rozporządzeniem Wojewody 100-metrowej strefy ochronnej od granic jeziora, w obrębie której obowiązuje zakaz zabudowy. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działka nr [...] znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową letniskową. Skarżący zamierzał wybudować na niej dom mieszkalny. Tymczasem w objętym skargą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka znalazła się w obrębie terenów rolniczych. Zdaniem skarżącego zmiana przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka, z funkcji mieszkaniowej na teren rolniczy jest całkowicie bezzasadna. Gmina w granicach uprawnień planistycznych władna jest ustalać przeznaczenie terenów na różne cele, obowiązana jest również respektować przy ustalaniu przeznaczenia terenów zakazy i nakazy wynikające z przepisów odrębnych. Działania te nie powinny być dowolne ale uzasadnione zarówno interesem publicznym, jak i uwzględniać wynikające z Konstytucji obowiązki państwa w zakresie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Zakaz lokalizacji nowych obiektów mieszkaniowych, letniskowych oraz usługowych nie powinien w opinii skarżącego wykraczać poza 100-metrową strefę ochronną Jeziora [...]. W granicach tej strefy znalazła się jedynie część działki nr [...], jej wielkość pozwala na wykorzystanie pozostałej części zgodnie z przeznaczeniem zapisanym w studium, jednak Rada Miejska wyłączyła całą powierzchnię działki z możliwości zabudowy, sytuując ją w granicach terenów rolniczych. Zmiana ta zdeterminowała sytuację skarżącego jako właściciela nieruchomości w zakresie możliwości jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania. W wyniku tej zmiany skarżący został pozbawiony prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie, naruszony został jego interes prawny. Skoro uprawnienia planistyczne gminy stanowią wyjątek od zasady nienaruszalności prawa własności gruntu przez władze publiczne, to każde ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności musi być oparte na racjonalnych przesłankach i należycie uzasadnione. Tymczasem ograniczenie uprawnień skarżącego przez wyłączenie możliwości zabudowy działki nr 202/5 zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem wydaje się być nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Organ podał, iż do [...] grudnia 2003r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1994r. nr XXVIII/226/94, który przeznaczał nieruchomości należące do skarżącego pod zabudowę mieszkaniową, jednakże plan ten utracił moc obowiązującą na skutek art. 67 ust. 1 w związku z ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie terenu, w obrębie którego znajduje się działka skarżącego z funkcji budowlanej na rolniczą nastąpiła w związku z ustaleniem przez Wojewodę strefy obszaru chronionego krajobrazu, w której obowiązuje zakaz nowej zabudowy w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W konsekwencji nie można mówić o tym, iż Rada Miejska zaskarżoną uchwała naruszyła przepisy prawa, na które powołuje się skarżący. Na rozprawie pełnomocnik reprezentujący Radę Miejską zmodyfikował stanowisko organu, wnosząc o uwzględnienie skargi M.K. i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 5 pkt II oraz załącznika graficznego nr 2. Pełnomocnik podał, iż zmiana stanowiska organu w sprawie wynikła z dyskusji przeprowadzonych z Burmistrzem oraz Przewodniczącym Rady na temat wniesionej skargi. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się częściowo zasadna. Została ona złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a także, czy skarżący wyczerpał ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr LV/369/10 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie: [...] (Dz. Urz. Woj. z 2011 r. Nr 11 poz. 284). Wezwanie do usunięcia naruszenia powołaną uchwałą interesu prawnego skarżącego stanowiło pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r., złożone tego samego dnia w Urzędzie Miejskim, w którym M.K. zawarł swoje zarzuty wobec powyższej uchwały. Skarga została zatem złożona z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo skarżący jako właściciel nieruchomości na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (co potwierdza treść księgi wieczystej [...]) legitymuje się interesem prawnym upoważniającym go do poddania tej uchwały kontroli sądowej w zakresie zgodności z prawem. Tym samym spełniona również została wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanka posiadania interesu prawnego przez podmiot wnoszący do sądu skargę na uchwałę rady gminy. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują jednak dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79). Stosownie do treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie tylko zwykłym aktem planowania. Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym (wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2008 r., II SA/Kr224/08, LEX 506897). Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje szczególne względem ustawy o samorządzie gminnym kryteria oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustawodawca nie zdefiniował użytych w tym przepisie pojęć "zasady sporządzania planu miejscowego" oraz "tryb sporządzania planu miejscowego", jednak należy przyjąć, że "zasady sporządzenia planu miejscowego" dotyczą zawartości aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2006 r., II SA/Po 692/06, LEX nr 475253). Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstową i graficzną) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot (wprowadzone ustalenia) określają art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził wymóg sporządzenia projektu planu miejscowego w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Również rada gminy, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, ocenia zgodność projektu planu ze studium, bowiem plan miejscowy może być uchwalony jedynie po stwierdzeniu przez organ gminy o jego zgodności ze studium. Ocena ta jest o tyle istotna, że stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Omówienie merytorycznych motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Sądu należy rozpocząć od krótkiej analizy sporządzonego dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Wojewody ustanawiającego zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej z [...] października 2002 r., zmienionym uchwałą z [...] maja 2006 r. (k. 87 akt administracyjnych sprawy) stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] została zakwalifikowana do terenów zabudowy mieszkaniowej letniskowej ML. Z kolei rozporządzenie Nr 3 Wojewody z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. z 2005 r. Nr 9, poz. 172 ze zm.) stanowi w § 1 ust. 1 pkt 23, że jednym z obszarów chronionego krajobrazu, oznaczonym nr "20, jest Pojezierze [...], obejmujące część gminy. W § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenie to przewiduje, że na obszarach chronionego krajobrazu, w tym również na wyżej wskazanym, obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Po naniesieniu ustanowionej tym rozporządzeniem linii na plan wsi [...], położonej nad brzegiem Jeziora [...], część powierzchni działki nr [...] znalazła się w obrębie 100-metrowego pasa, w którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych. Z uwagi na ten fakt we wprowadzonym zaskarżoną uchwałą Nr LV/369/10 z dnia [...] października 2010r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym wieś [...] Rada Miejska zakwalifikowała całą powierzchnię działki nr [...] jako tereny rolnicze – R. W tej sytuacji istota sporu między skarżącym, a organem koncentrowała się wokół tego, czy Rada Miejska zasadnie i zgodnie z prawem zakwalifikowała część działki nr [...], znajdującą się poza granicą 100-metrowego pasa objętego zakazem lokalizowania obiektów budowlanych, do terenów rolniczych czy też powinna, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zakwalifikować tę część działki jako tereny zabudowy mieszkaniowej letniskowej. Nie ulega wątpliwości, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w 100-metrowej strefie od brzegów jeziora został wprowadzony rozporządzeniem Wojewody, które jest aktem prawa miejscowego na terenie objętym właściwością miejscową tego organu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zaś być zgodny z innymi aktami prawa miejscowego obowiązującymi na danym terenie. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym mogą przy tym być źródłem ograniczeń prawa własności nieruchomości (wyrok NSA z 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06, LEX nr 340125). Uchwalając zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska zakwalifikowała całą powierzchnię działki nr [...], z uwagi na 100-metrowy pas objęty zakazem lokalizowania obiektów budowlanych, do terenów rolniczych R. Wybierając takie rozwiązanie Rada naruszyła przy tym jednakże przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmieniając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki nr [...] z terenu zabudowy mieszkaniowej letniskowej ML na teren rolniczy R uczyniła to bez uprzedniej zmiany studium. Tymczasem przyjmuje się, że miejscowy plan nie może zmieniać przeznaczenia nieruchomości określonego w studium. Zmianę przeznaczenia w planie musi poprzedzać zmiana samego studium (wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12, LEX nr 121861). Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., II OSK 2080/11, LEX nr 1134725). Nie może tego usprawiedliwiać fakt, że z mocy rozporządzenia Wojewody omawiana działka znalazła się w obrębie 100-metrowego pasa, w którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, skoro część powierzchni działki znajdowała się poza tym pasem i z uwagi w szczególności na tę część Rada – chcąc zmienić przeznaczenie terenu – powinna dokonać uprzedniej zmiany studium. Tymczasem ze studium sporządzonego dla obrębu [...] wynika, że w trakcie procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie objętego skargą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu obejmującego nieruchomość skarżącego było odmienne, aniżeli przeznaczenie ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Świadczy o tym m.in. znajdujący się na wspomnianej już k. 87 akt administracyjnych sprawy załącznik graficzny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który został wykorzystany celem sporządzenia w toku procedury planistycznej prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie należy również wspomnieć, iż gdyby Rada Miejska nie zdecydowała się na opisaną wyżej zmianę studium, miałaby wówczas możliwość takiego ustalenia przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które nie naruszałoby interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do części działki leżącej poza granicą 100-metrowego pasa objętego zakazem lokalizowania obiektów budowlanych. Można było to osiągnąć kwalifikując tę część działki jako tereny zabudowy mieszkaniowej letniskowej ML. W obowiązujących przepisach prawa nie ma bowiem unormowania, które nakazywałoby prowadzenie linii rozgraniczających przeznaczenie terenów tylko i wyłącznie według granic nieruchomości. W świetle powyższego należy uznać, że uchwała Nr LV/369/10 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2010 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność uchwały w części objętej skargą, tj. w zakresie obejmującym załącznik nr 2 – rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wieś [...], w części dotyczącej stanowiącej własność skarżącego nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Stwierdzenie nieważności wadliwego aktu prawa miejscowego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim jest on niezgodny z przepisami prawa, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji (wyrok WSA w Białymstoku z 7 października 2010 r., II SA/Bk 293/10, LEX nr 752274). W niniejszej sprawie przypadek taki nie występuje, co umożliwiło Sądowi wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w części dotkniętej niezgodnością z przepisami ustawy. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd w pkt II wyroku oddalił skargę w zakresie obejmującym żądanie stwierdzenia nieważności § 5 pkt II części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest to fragment regulujący przeznaczenie wszystkich terenów w obszarze całej wsi [...], a więc obszaru znacznie wykraczającego poza granice nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Tymczasem w odniesieniu do tej tylko nieruchomości skarżący mógł skutecznie podnosić zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą swego interesu prawnego. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku zostało natomiast wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Z kolei orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).