II SA/Go 71/10

Dnia 3 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XVII/97/2004 w przedmiocie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w dniu [...] kwietnia 2004 r. podjęła uchwałę Nr XVII/97/2004 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. W § 5 ww. aktu uchwalono, iż za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1 - 3 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia – 0,40 zł. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, który zarzucił, iż § 5 tej uchwały istotnie narusza prawo - art. 40 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) z uwagi na ustalenie, iż odpłatność za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 wskazanej uchwały ustala się za każdy dzień zajęcia – 0,40 zł., pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania przedmiotowej opłaty w przyjęty przez Radę Gminy sposób. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr XVII/97/2004 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w części - to jest § 5 ww. uchwały. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] stycznia 2010r., Przewodniczący Rady Gminy (umocowany uchwałą nr XLIV/293/2010 z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę), podniósł, iż uchwałą nr XLIV/292/2010 z dnia [...] stycznia 2010r. Rada Gminy zmieniła brzmienie spornego § 5 uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zdaniem Rady uwzględnia to stanowisko strony skarżącej i stanowi podstawę umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Po myśli art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn.zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. I tak przykładowo zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Do ustalenia wysokości stawek 1 m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do sprawa transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) - art. 40 ust. 7 i 8. Wobec tego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego - wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ww. ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2004 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Przepis ten od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie. W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zakwestionował jako niezgodny z prawem jedynie przepis § 5 ww. uchwały w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, w którym Rada Miejska ustaliła, iż za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 ustala się stawkę za każdy dzień zajęcia – 0,40 zł. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Gmina. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania lecz może/mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002r. poz.13) i z 9 lutego 1999r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999r. poz.4). Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Ustalono, iż opłata stanowi iloczyn elementów określonych w art. 40 ust. 4 – 6. Zgodnie z ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania tego pasa. Jedynie do określenia wysokości jednego elementu, a mianowicie stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, został upoważniony organ jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie to jest również istotnie ograniczone, gdyż ustalono iż opłaty o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40, nie mogą przekroczoyć10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut prokuratora co do sprzeczności przepisu § 5 ww. uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z ww. przepisami ustawy o drogach publicznych. To ustawa określiła sposób ustalenia przedmiotowej opłaty jako iloczynu ww. składników. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez Radę Gminy jednorodnej stawki za 1 dzień zajmowania pasa drogowego w taki sposób, iż spowodowało to faktyczne "oderwanie" wysokości opłaty od zajmowanej powierzchni pasa drogowego. W konsekwencji, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż uchwała Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr XVII/97/2004, w zaskarżonej części tj. §5 w istotny sposób narusza przepis art. 40 ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 P.p.s.a. skutkowało to zatem stwierdzeniem przez Sąd nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części. Odnieść należy się również do wniosku Rady Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę o umorzenie niniejszego postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości. Organ podniósł, iż uwzględniając zalecenia prokuratora Rejonowego Rada Gminy w dniu [...] stycznia 2010 r. podjęła uchwałę nr XLIV/292/2010 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wysokości opłat za zajęcie drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, którą zmieniono brzmienie § 5 zaskarżonej uchwały nr XVII/97/2004 z dnia [...] kwietnia 2004 r. (Dz.Urz.Woj. Nr 37, poz. 635) poprzez dopisanie, że opłata dotyczy 1m2 zajmowanej powierzchni. W tym miejscu podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, opubl. OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) przyjął, a pogląd ten podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Z kolei w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (sygn. akt K 10/93, opubl. OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (vide: stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125). Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Zważyć przyjdzie, iż uchwała Rady Gminy nr XLIV/292/2010 z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr XVII/97/2004, którą § 5 zmienianej uchwały nadano brzmienie "§ 5. Za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 ustala się dzienne stawki opłat za 1m2 powierzchni – 0,40 zł", zgodnie z § 3 wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa. Z pisma Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r. wynika, iż uchwała nr XVIV/292/2010 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 1 marca 2010 r. (Dz.Urz. Woj. Nr 13, poz. 201), wejdzie zatem w życie z dniem 16 marca 2010 r. Oznacza to, iż w dacie orzekania tutejszego Sądu zaskarżony przepis § 5 uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r. nadal zachował moc obowiązującą. Ponadto podkreślenia wymaga, iż uchwała Nr XVII/97/2004 w zaskarżonej części istniała w obrocie prawnym przez okres ponad 5 lat (od 24 czerwca 2004 r.) i jako powszechnie obowiązujące prawo na terenie Gminy w tym czasie wywoływała konkretne skutki prawne wobec członków wspólnoty samorządowej. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała ma zastosowanie do sytuacji faktycznych zaistniałych przed jej uchyleniem. Zdaniem Sądu, nie doszło również w sprawie do uwzględnienie skargi w całości, w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ jak wskazano uchylenie (zmiana) uchwały skutkuje od dnia wejścia w życie uchwały uchylającej (zmieniającej), natomiast stwierdzenie nieważności eliminuje uchwałę z obrotu prawnego od chwili jej podjęcia. W konsekwencji brak było podstawy do uznania, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 p.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.