II SA/Go 724/08

Dnia 10 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy specjalista Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. [...] w części określającej początkowy termin przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2008 r. P.T. zwrócił się do Urzędu Miejskiego o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Do wniosku załączone zostały przez wnioskodawcę dwa orzeczenia lekarzy orzeczników ZUS: z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdzające, iż P.T. jest okresowo - do września 2007 r. całkowicie niezdolny do pracy oraz, że naruszenie sprawności organizmu powstało przed ukończeniem 18-tego roku życia tj. przed [...] października 2002 r. , a także z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazujące na całkowitą niezdolność do pracy P.T. do lipca 2010 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Burmistrz Miasta działając w oparciu o treść art. 104, art. 107 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 16, art. 19, art. 24 ust. 2i 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 130 poz. 903) oraz zarządzenia Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie upoważnienia do wydawania w imieniu Burmistrza decyzji i odstanowień w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zaświadczeń orzekł o przyznaniu P.T. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2010 r. w wysokości 153 zł. miesięcznie. Powołując się na treść art. 107 § 4 kpa organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż w całości uwzględnia ona żądania wnioskodawcy. Od powyższej decyzji P.T. wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z przyznaniem mu zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2008 r., zamiast od chwili kiedy orzeczono w stosunku do niego całkowitą niepełnosprawność tj. od lipca 2005 r. Odwołujący się wyjaśnił, iż od trzech lat jest rencistą, a o tym, że przysługuje mu zasiłek pielęgnacyjny dowiedział się przypadkowo w lipcu 2008 r. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe wskazując przy tym na treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl, którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jak podkreślił organ, w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych zgłoszony został w dniu [...] lipca 2008 r., wobec czego podniesiony przez odwołującego się zarzut dotyczący daty przyznania przedmiotowych świadczeń nie znajduje zdaniem organu uzasadnienia. W ocenie organu okoliczność ustalenia przez Lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy z datą [...] lipca 2005 r. nie ma w sprawie znaczenia. P.T. złożył od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2005 r. Skarżący wskazał w uzasadnieniu na błędną interpretację przepisów prawa przez SKO polegającą na tym, że orzeczenie przez Lekarza Orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy od [...] lipca 2005 r. nie ma w sprawie znaczenia. Skarżący podkreślił, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje mu z racji stanu zdrowotnego, który stwierdzony został z dniem [...] lipca 2005 r. a nie z faktu złożenia wniosku o wypłatę świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.). Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W zakresie tym sądy administracyjne związane są przepisami Konstytucji RP oraz ustaw (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Powyższe, w myśl art. 145 p.p.s.a. umożliwia sądom administracyjnym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzą one naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd sprawując kontrolę związany jest granicami sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż przedmiotem kontroli na gruncie niniejszego postępowania były decyzje Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2008 r. o przyznaniu P.T. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2010 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2008 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. ), dalej zwana ustawą. Zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z art. 2 ustawy stanowi jedno ze świadczeń rodzinnych. W myśl art. 16 ustawy zasiłek ten przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W kontekście przytoczonych powyżej przepisów oraz w wyniku analizy akt administracyjnych sprawy stwierdzić należało, iż organy I i II instancji zasadnie orzekły o przyznaniu skarżącemu – P.T. zasiłku pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący okresowo do lipca 2010 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy oraz, że naruszenie sprawności organizmu powstało przed ukończeniem 18-tego roku życia tj. przed [...] października 2002 r. (orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r. – k. 4 i 5 akt administracyjnych), a zatem spełnione zostały przez skarżącego przesłanki przewidziane w treści art. 16 ustawy, uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Spornym w niniejszej sprawie pozostała jednak kwestia określenia daty początkowej okresu na jaki organy przyznały skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. Orzekając w tym zakresie organy I i II instancji powołały się na treść art. 24 ust 2 ustawy, w myśl którego prawo do świadczeń rodzinnych, w tym również zasiłku pielęgnacyjnego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast zgodnie z brzmieniem ust. 4 cyt. artykułu, w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został prze skarżącego złożony w dniu [...] lipca 2008 r. Stąd kierując się literalną wykładnią przytoczonego powyżej przepisu art. 24 ust. 2 ustawy organy obu instancji orzekły o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2008 r. Tymczasem, na co skarżący również zwrócił uwagę w odwołaniu i skardze skierowanej do sądu administracyjnego, stwierdzenie niepełnosprawności skarżącego będące podstawą przyznania w niniejszej sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiło z datą [...] lipca 2005 r., kiedy wydane zostało orzeczenie przez lekarza orzecznika ZUS. W kontekście powyższych rozważań zwrócić należy uwagę na istotny dla rozstrzygnięcia na gruncie niniejszej sprawy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 (ogłoszony w dniu 30 października 2007 r. Dz.U. Nr 200, póz. 1446), na podstawie którego art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, bowiem od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą interes niepełnosprawnego w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Trybunał Konstytucyjny zauważy, iż tej spójnej konstrukcji wynikającej z art. 69 Konstytucji, przeczy rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzające bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzenia przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie. Wskazana powyżej regulacja prawna wyklucza możliwość uzyskania przedmiotowego świadczenia za okres poprzedzający miesiąc, w którym wnioskodawca przedłożył organowi wszystkie wymagane dokumenty, nawet jeśli z treści tych dokumentów wynika, że strona spełniła materialne wymogi do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego w dacie wcześniejszej. Wyjaśnić należy, że powołany przez Sąd wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mimo że wydany został w wyniku zgłoszenia konkretnego pytania prawnego, z którym zwrócił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, bezpośrednio dotyczy zagadnienia prawnego istotnego z punktu widzenia dokonanej przez tutejszy Sąd na gruncie niniejszej sprawy kontroli prawidłowości decyzji wydanych przez organy I i II instancji i ma bezpośrednie zastosowanie do oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Istotnym jest, iż w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego w dacie orzeczenia przez organ I tj. [...] lipca 2008 r. obowiązywał, gdyż wszedł w życie z datą publikacji w Dzienniku Urzędowym – 30 października 2007 r. Należy podkreślić, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy zgodności z ustawą zasadniczą przepisu art. 24 ust. 2 ustawy w zakresie, w jakim wiąże on termin, od którego przyznaje się świadczenie rodzinne, w tym i zasiłek pielęgnacyjny, z datą złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wszystkimi wymaganymi przy orzekaniu w przedmiocie tego zasiłku dokumentami. Zakres badania konstytucyjności przepisu w powołanym wyroku Trybunału dotyczył zakresu normowania, czyli określonego w tym przepisie zakresu obowiązku organu administracji, obejmującego sposób określenia momentu początkowego realizacji uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, który zdaniem Trybunału nie powinien być uzależniony od daty złożenia wniosku o jego przyznanie, ale od daty wskazanej w w orzeczeniu o niepełnosprawności, będącego podstawą przyznania świadczenia. Tym bardziej, że w orzecznictwie podkreśla się fakt, iż orzeczenie o stwierdzeniu niepełnosprawności ma charakter konstytutywny. Uznać należy, iż niezgodny z konstytucją jest jedynie ten fragment normatywny zawarty w przedmiotowym przepisie, który wiąże ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych z datą złożenia wniosku. Pozostałe elementy normatywne tego przepisu, czyli zasada wnioskowości przy orzekaniu o świadczeniach rodzinnych, czy ustalenie terminu z upływem, którego wygasa prawo do świadczeń rodzinnych są zgodne z wzorcem konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził przy tym, aby na taki wynik jego badania wpływ miało to, kto dochodzi prawa do świadczeń rodzinnych ani też to, jakich świadczeń rodzinnych dotyczy wniosek, jak i to jak przebiegało postępowanie dotyczące stwierdzenia niepełnosprawności, czy też jej stopień. Powyższe wyrażone przez Sąd stanowisko potwierdza bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 570/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 636/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1273/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1218/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 191/08. Dokonując oceny powyższego Sąd stwierdził, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne obu instancji, jako naruszające prawo ze względu na to, że oparto je na przepisie art. 24 ust. 2 ustawy, którego domniemanie konstytucyjności, w zakresie, w jakim określa on termin, od którego przyznaje się świadczenia rodzinne zostało wzruszone przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Sąd zwraca dodatkowo uwagę, iż sądy administracyjne mają obowiązek przestrzegania Konstytucji RP w procesie kontroli działalności administracji publicznej co oznacza również obowiązek uwzględniania mających moc powszechnie obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny orzec mając na uwadze – zgodnie z powyższym rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego – datę, w której stwierdzono u wnioskodawcy odpowiedni stopień niepełnosprawności. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku