II SA/Go 726/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r., poz. 622 ze zm., dalej jako u.k.p.), Starosta cofnął A.J. uprawnienia do kierowania pojazdami wg kat. "AM,B1,B,B+E,T" do czasu ustania przyczyny powodujących jego cofnięcie. Na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) decyzji tej organ nadal rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż w dniu [...] r. wydał decyzję o skierowaniu A.J. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a u.k.p. Badaniu należało poddać się w terminie 30 dni od dnia odebrania skierowania, natomiast wynik z tego badania przedłożyć w terminie 3 miesięcy. A.J. nie dopełnił powyższego obowiązku, w związku z czym, zgodnie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., w dniu [...] r. Starosta wydał decyzję o zatrzymaniu kierowcy prawa jazdy wg kat. "AM,B1,B,B+E,T". Następnie organ I instancji podał, że w dniu 12 maja 2023 r. wpłynęło ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...] wydane przez Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej stwierdzające u A.J. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg kat. "AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,T". Dalej organ podkreślił, że art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a u.k.p. ściśle precyzuje przesłankę co do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, to znaczy, że niniejsza decyzja nie jest decyzją uznaniową, charakteryzującą się swobodą decyzyjną organu, lecz tzw. decyzją związaną. Jeżeli uprawniony organ stwierdzi faktyczny stan rzeczy, zobowiązany jest wydać przewidzianą prawem decyzję administracyjną. W tym konkretnym przypadku wydanie niniejszej decyzji jest następstwem zaistnienia przesłanki przewidzianej prawem, tj. stwierdzenia u A.J., na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg wskazanych kategorii. Starosta podkreślił, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. Oznacza to, że orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone przez uprawnionego lekarza. Wydane A.J. ostateczne orzeczenie lekarskie wiąże organy administracji, które nie są władnym dokonywać weryfikacji tego orzeczenia pod względem jego treści, jak i procedowania jednostek orzeczniczych. Organy administracji publicznej są związane takimi orzeczeniami lekarskimi, jak również nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności i treści tych orzeczeń. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie zostało wydane ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...] przez Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej stwierdzające u A.J. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg kat. "AM,A1,A2,A.BI,B,B+E,T", to Starosta zobligowany jest postąpić stosownie do treści art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.k.p. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. podyktowane jest ochroną bezpieczeństwa użytkowników dróg, poprzez niezwłoczne, czasowe wyeliminowanie z ruchu kierującego, u którego stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu. Osoba u której uprawniony lekarz stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami nie może kierować żadnym pojazdem mechanicznym, gdyż stan jej zdrowia może powodować realne zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego. A.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji bez wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, a także brak powiadomienia strony o zakończonym postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, tj. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej bazował na dokumentacji WOMP, zaniechując przeprowadzenia własnych badań i na tej podstawie stwierdził, że istnieją zagrożenia związane z używaniem alkoholu wymagające odbycia terapii odwykowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium zaznaczyło, że podstawę i tryb cofania uprawnień do kierowania pojazdami w związku z negatywnym wynikiem badań lekarskich reguluje art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., zgodnie z treścią którego starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja wydawana na podstawie w/w przepisu ma charakter związany, co oznacza, że starosta dysponując orzeczeniem o istnieniu u danej osoby przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, nie ma żadnego luzu decyzyjnego, gdyż wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami nie zostało pozostawione swobodnemu jego uznaniu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych czy psychologicznych do kierowania pojazdami stosownym orzeczeniem (wyrok WSA w Szczecinie z 9.07.2020 r., II SA/Sz 1108/19, LEX nr 3055929). Stwierdzenie przez uprawnionego lekarza istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami stanowi zatem bezwzględną przesłankę do pozbawienia kierującego uprawnień do kierowania pojazdami. Dalej Kolegium podało, że zasady przeprowadzania badań lekarskich kierowców określają przepisy rozdziału 12 u.k.p. oraz rozporządzenia wydanego na podstawie art. 81 u.k.p. Zgodnie z tymi przepisami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega m.in. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.). Badania przeprowadza uprawniony lekarz spełniający wymogi określone w przepisach i wpisany do ewidencji uprawnionych lekarzy (art. 77 u.k.p.). Szczegółowy tryb przeprowadzenia badań lekarskich określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. poz. 2503). Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań lekarskich osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 7 i 8 u.k.p., są jednostki organizacyjne służby medycyny pracy, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 437). Uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wystawia orzeczenie lekarskie, którego wzór określają odpowiednio załączniki nr 9 i 10 do rozporządzenia (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Wskazane wyżej przepisy przewidują również tryb odwoławczy. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. (w tym w Wojskowym Instytucie Medycyny Lotniczej). Ponowne badanie lekarskie jest przeprowadzane na koszt osoby badanej (z wyjątkami, które nie występują w niniejszej sprawie). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał. Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 4-7 u.k.p.). Następnie organ odwoławczy wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] r., Starosta skierował A.J. na kontrolne badania lekarskie w związku z zastrzeżeniami co do stanu zdrowia zgłoszonymi przez Prokuraturę Rejonową. Odwołujący poddał się badaniom w WOMP i otrzymał orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skorzystał z trybu odwoławczego i wniósł odwołania od ww. orzeczenia do jednostki określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. - Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej, gdzie w wyniku ponownego badania lekarskiego uzyskał lekarskie, w którym również stwierdzono istnienie u niego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy. SKO podkreśliło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego pod względem jego treści. Są związane ostatecznym orzeczeniem lekarskim i nie mają jakichkolwiek podstaw do kwestionowania okoliczności objętych jego treścią (wyrok WSA we Wrocławiu z 17.01.2023 r., III SA/Wr 872/21, LEX nr 3553057). Orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne, które nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych ich treścią. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie (wyrok WSA w Rzeszowie z 25.01.2022 r., II SA/Rz 1515/21, LEX nr 3325712). Mając na względzie powyższe Kolegium uznało za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze do Sądu A.J., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia przez organ II instancji decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, w której organ I instancji dopuścił się naruszenia polegającego na niezawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania przez organ I instancji, a także wydanie zaskarżonej decyzji bez wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy i cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami, 2. naruszenie art. 81 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ II instancji, że strona została prawidłowo pouczona o swych uprawnieniach i nie było konieczne poinformowanie strony o zakończeniu postępowania, podczas gdy organ I instancji nie zawiadomił skarżącego możliwości wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego i zaznajomienia się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji w sprawie. Mając na względzie powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz Starosty i umorzenie przedmiotowego postępowania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ewentualnie o uchylenie decyzji SKO oraz Starosty i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie pełnomocnika naruszone zostało uprawnienie A.J. do wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym oraz zapoznania z nim i możliwości złożenia kolejnych wniosków dowodowych. Pełnomocnik zarzucił też, że organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania, iż podstawą cofnięcia A.J. uprawnień do kierowania pojazdami jest stwierdzenie przez uprawnionego lekarza istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Starosta nie uwzględnił zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz całokształtu okoliczności sprawy i uniemożliwił stronie branie czynnego udziału w postępowaniu. Organ II instancji zbagatelizował naruszenie i odniósł się w uzasadnieniu do tego zarzutu w jednym akapicie, w którym stwierdził, że był on niezasadny, powołując się jednocześnie na fakt, iż organ nie jest uprawniony do kwestionowania wniosków wynikających z orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego wydawana jest po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego pod względem jego treści. Są związane ostatecznym orzeczeniem lekarskim i nie mają jakichkolwiek podstaw do kwestionowania okoliczności objętych jego treścią. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek starosty wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzje wydawane w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ, w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, ma obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści (vide: wyroki NSA: z 12 stycznia 2024 r., II GSK 381/23, 10 listopada 2021 r., II GSK 517/21, z 18 maja 2020 r., I OSK 786/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W sprawie jest bezsporne, że skarżący ostateczną decyzją został skierowany na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami i temu badaniu się poddał. Tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2022 r., poz. 2503). Nie jest również sporne, że badanie lekarskie zostało przeprowadzone dwukrotnie. Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. nr [...] po ponownym badaniu A.J. stwierdził u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowani pojazdami silnikowym w zakresie prawa jazdy kategorii: AM,A1, A2, A, B1, B, B+E,T. Okoliczność ta obligowała zatem organy do wydania decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Tym samym postępowanie wyjaśniające w sprawie sprowadzało się wyłącznie do uzyskania przez organ orzeczenia lekarskiego. Jak już bowiem zaznaczono powyżej, w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. organy nie są uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do stanu zdrowia kierującego oraz co do weryfikacji ostatecznych orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze w przedmiocie stwierdzenia u kierującego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Skoro organy dysponowały orzeczeniami lekarskimi stwierdzającymi istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to były zobligowane do cofnięcia skarżącemu uprawnień. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. (m.in. art. 78, art. 81 k.p.a.). Całość postępowania dowodowego w sprawie sprowadzała się wyłącznie do uzyskania stosownego dokumentu wydanego przez uprawnioną jednostkę, a w sprawie nie występowały wątpliwości, co do istnienia takich orzeczeń lekarskich. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wszczęte w oparciu o orzeczenie lekarskie właściwej jednostki orzeczniczej, nie jest władny dokonywać w toku prowadzonego postępowania weryfikacji ww. orzeczenia w oparciu o inne środki dowodowe. Wbrew zatem zarzutom postawionym w skardze, organy wyjaśniły wszelkie istotne okoliczności sprawy, poprzez uzyskanie stosownego ostatecznego orzeczenia lekarskiego i nie mogły prowadzić dalszego postępowania w celu jego weryfikacji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, które w dostateczny sposób wyjaśnia podstawę prawną jej wydania i względy, którymi kierował się organ. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, CBOSA). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., II GSK 1536/21, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił takich czynności i ich wpływu na wynik sprawy. Należy dodać, że organ I instancji zawiadamiając o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, pouczył skarżącego o treści art. 10 § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.