II GSK 517/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 383/20 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 383/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę W. A. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W wyniku uzyskanej informacji o wypadku drogowym, zawinionym przez skarżącego, Starosta Białostocki, na wniosek Komendanta Miejskiego Policji, skierował skarżącego na badania psychologiczne. Skarżący uzyskał negatywny wynik badania psychologicznego. Na skutek odwołania skarżącego zostało wydane orzeczenie psychologiczne wystawione przez Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Odwoławczą Pracownię Psychologiczną, w którym stwierdzono przeciwwskazania psychologiczne do kierowania pojazdami wszystkich kategorii. Na podstawie ostatecznego orzeczenia psychologicznego decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Starosta Białostocki cofnął skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B i C. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, że zarówno Starosta Białostocki, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku są związane treścią orzeczenia psychologicznego. Stąd też nie mogły zostać uwzględnione zarzuty odwołania, w którym skarżący opisał swoją dobrą kondycję zdrowotną, kierowanie pojazdami przez 50 lat oraz obecną sytuację rodzinną (choroba żony), która wymaga posiadania samochodu w celu załatwienia spraw życia codziennego. Na powyższą decyzję, skarżący wniósł do WSA w Białymstoku skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1268; dalej jako: "ustawa o kierujących pojazdami"), Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia, na podstawie orzeczenia psychologicznego, istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Sąd podkreślił, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie ma charakteru uznaniowego, organ wydający decyzję ma bowiem obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją i nie może weryfikować orzeczenia psychologicznego, którego treścią jest związany. Ponadto, Sąd wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy nie była sporna okoliczność, że skarżący wykorzystał procedurę poddania się badaniom psychologicznym, zaś po uzyskaniu negatywnej opinii psychologa w pierwszej instancji odwołał się do Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, gdzie uprawniony psycholog do badań w zakresie psychologii transportu również wydał orzeczenie o istnieniu u skarżącego przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi określonych kategorii. Sąd za prawidłowe uznał działania organów, które będąc związane treścią ostatecznego orzeczenia psychologicznego, nie miały możliwości orzekać wbrew treści tego dokumentu. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym: a) art. 6, 7, 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a"), w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonania dowolnej oceny zebranego w sprawie materiały dowodowego, niepodjęcie z urzędy wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia czy zdarzenie drogowe do którego doszło w dniu 23 marca 2019 r. uzasadniało skierowanie skarżącego na badanie psychologiczne, czy stan zdrowia skarżącego faktycznie powodował przeciwskazania psychologiczne do kierowania pojazdami mechanicznymi, jak również czy opieka nad chorą żoną i obowiązku z tym związane nie uzasadniały pozostawienia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia decyzji, które nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, organ nie odniósł się w pełni do zarzutów skarżącego i podniesionych przez niego argumentów jedynie w sposób lakoniczny uznając je za niezasadne, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skonstruowane uzasadnienie wyroku, które nie zawiera w szczególności wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzutów skarżącego, co sprawia, że zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy uchybieniem, a rozstrzygnięciem praz uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną orzeczenia. II. W konsekwencji naruszenia przepisu postępowania dopuściły się naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: 3. art. 68 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w związku z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez wydanie decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i C, a następnie jej utrzymanie w mocy i oddalenie skargi, w sytuacji gdy żona skarżącego z uwagi na stan zdrowia wymaga opieki i pomocy ze strony męża, co wiąże się m. in. z dowożeniem jej na badania, konsultacje, wizyty czy leczenie szpitalne, a zatem posiadanie uprawnień do kierowania jest niezbędne w celu ochrony zdrowia. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu nieopłaconej ani w części ani w całości za postępowanie kasacyjne, według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. III Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, C, w związku z istnieniem przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami na okres do dnia ustania przyczyny cofnięcia, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12). Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji - nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05). Za pozbawiony racji należało uznać zarzut skargi kasacyjnej określony w pkt III ppkt 3. Przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami precyzyjnie określają w jakich okolicznościach i przy spełnieniu jakich przesłanek następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia psychologicznego, istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Kto podlega badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, określa art. 82 ustawy o kierujących pojazdami. W myśl z kolei art. 84 ust. 1 powołanej ustawy, uprawniony psycholog, po przeprowadzeniu badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu, wydaje osobie badanej orzeczenie psychologiczne o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem lub wykonywania odpowiednich czynności, o których mowa w art. 82 ust. 2. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, którzy nie zgadzają się z treścią orzeczenia psychologicznego, mogą wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Ponowne badanie przeprowadza się na koszt osoby badanej, z wyjątkiem badań, o których mowa w art. 229 Kodeksu pracy (ust. 2). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia psychologicznego, za pośrednictwem uprawnionego psychologa, który je wydał (ust. 3). Orzeczenie psychologiczne wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego jest ostateczne (ust. 4). Jak zatem z powyższego wynika, ustawa o kierujących pojazdami przewiduje tryb odwoławczy od orzeczeń psychologicznych. Strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, opinie medyczne, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie. Orzeczenie jednak wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego jest ostateczne. Oznacza to, że stronie nie przysługuje już żaden środek odwoławczy. Z kolei decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, nie ma charakteru uznaniowego, co powoduje, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Co więcej, organy prowadzące postępowanie o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami są związane orzeczeniami lekarskimi (psychologicznymi) wydanymi w wyżej przytoczonym trybie. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji (tak pod względem ich treści, jak i procedowania) w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2646/14, 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2388/14, 10 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/12). W takiej sytuacji, skoro w sprawie zostało wydane na skutek odwołania i po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego, ostateczne orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, to Starosta zobligowany był orzec stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, tj. cofnąć skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B. Mając na uwadze powyższe zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że wskazywane przez skarżącego okoliczności m.in. potrzeba posiadania prawa jazdy ze względu na konieczność wykonywania codziennych obowiązków (opieka nad chorą żoną, robienie zakupów) – nie są przesłankami ustawowymi, które mogłyby wpłynąć na wynik sprawy zgodny z oczekiwaniem skarżącego. Ustawodawca ustalając bowiem wymieniony skutek w postaci cofnięcia uprawnień wyraził pogląd - co do zasady - o doniosłości takiego mechanizmu dla bezpieczeństwa drogowego. Rozwiązanie takie chroni konstytucyjne dobro społeczne rozumiane w tym przypadku jako bezpieczeństwo i eliminacja zagrożeń. W żadnej mierze nie można wobec tego uznać, że dobro jednostki — jest wyżej cenione niż dobro wszystkich uczestników ruchu. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie można stwierdzić w niniejszej sprawie zaistnienia naruszeń zasad przeprowadzenia postępowania. Sądu pierwszej instancji słusznie wskazał, że organy będąc związane treścią ostatecznego orzeczenia psychologicznego, nie miały możliwości orzekać wbrew treści tego dokumentu, bowiem stanowi on dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. i jest dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 k.p.a.). Nie sposób też uznać, że Sąd naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a., który reguluje wymogi stawiane uzasadnieniu faktycznemu i prawnemu decyzji. Decyzja posiadała bowiem wszystkie elementy przewidziane ustawowo. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.