II SA/Go 732/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. spółki z o.o. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i doręczenia odpisów (kserokopii) opinii biegłego oddala skargę. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 179 § 1, § 2 i § 3, art. 216 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900, dalej: O.p.), odmówił K. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) sporządzenia i doręczenia odpisów (kserokopii) opinii biegłego, włączonych jako materiał dowodowy w postanowieniu nr [...] z [...].11.2018 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem na automacie do gier [...] nr [...] przez spółkę. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że 11 grudnia 2018 r. wpłynął do niego wniosek spółki z [...] grudnia 2018 r., w którym spółka wniosła o umorzenie postępowania oraz "o sporządzenie i doręczenie, na adres pełnomocnika, odpisów (kserokopii) opinii biegłego przekazanych do akt sprawy za pismem z dnia [...].10.2018 roku, które zostały włączone do materiału dowodowego niniejszego postępowania postanowieniem z dnia [...].11.2018 roku". W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że [...] września 2018 r. Prokuratura Krajowa wydała zarządzenie o wyrażeniu zgody na udostępnienie organowi pierwszej instancji akt śledztwa sygn. [...] powierzonego do prowadzenia Urzędowi Skarbowemu oraz wyraziła zgodę na wykorzystanie materiałów z akt śledztwa na potrzeby przeprowadzenia postepowań administracyjnych. W ww. zarządzeniu Prokuratura Krajowa zobowiązała organ pierwszej instancji do wykorzystania wyłącznie w ramach prowadzonych postępowań, "bez możliwości wydawania bądź umożliwienia wykonania ich kserokopii, fotokopii bądź odpisów". Jednocześnie organ pierwszej instancji poinformował spółkę, że może zapoznać się z aktami postępowania w jego siedzibie, jednak bez możliwości wykonania jakichkolwiek kopii dowodów otrzymanych z Prokuratury. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się spółka i złożyła na nie zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 179 § 1 w zw. z art. 216 § 1 O.p. oraz naruszenie art. 178 § 1 i 3 O.p. w zw. z art. 179 § 1 i art. 123 O.p. w zw. z art. 121 § 1 O.p. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia DIAS wskazał, że wprawdzie w treści art. 178 § 1 i § 3 O.p. wskazano, że strona ma prawo nie tylko wglądu w akta sprawy, lecz również sporządzania z nich notatek, odpisów oraz sporządzania kopii przy wykorzystaniu własnych przenośnych urządzeń, a także może żądać wydania jej kopii akt sprawy lub uwierzytelnionych odpisów akt sprawy albo uwierzytelnienia kopii akt sprawy, jednakże zauważyć należy, że sformułowanie "strona ma prawo" nie jest tożsame z tym, że "organ ma obowiązek" uczynić zadość wszelkim żądaniom strony postępowania w powyższym zakresie, bowiem na mocy art. 179 § 1 O.p., organ został upoważniony do ograniczenia tych uprawnień. Nie można zatem – w ocenie DIAS – zgodzić się ze skarżącą, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył obowiązujące przepisy prawa, w szczególności dopuścił się naruszenia art. 179 § 1 w zw. z art. 216 § 1 O.p. oraz naruszenie art. 178 § 1 i 3 O.p. w zw. z art. 179 § 1 i art. 123 O.p. w zw. z art. 121 § 1 O.p. Zdaniem DIAS interes publiczny, to nie wyłącznie, jak wskazała spółka, ochrona danych identyfikujących inne osoby czy też podmioty gospodarcze, a pojęcie, które należy rozpatrywać w szerszym kontekście. DIAS zaznaczył, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką która – ze względu na czas, rodzaj, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji – w istotny zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego (II FSK 71/13) pojęcie "interesu publicznego" to klauzula generalna, która w kontekście indywidualnej sprawy winna być poddana stosownej wykładni. Wymagania interesu publicznego muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść wynikająca ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przy wykładni interesu publicznego należy uwzględniać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, np. bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W ocenie DIAS w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ochrona śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Krajową. Ochrona śledztwa niewątpliwie może być uznana za ważny interes publiczny (społeczny). Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi spółki, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 233 §1 pkt. 1 O.p., poprzez jego błędnie zastosowanie, tj. pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia, w sytuacji gdy postanowienie DIAS powinno zostać uchylone, jako obarczone taki wadami, które skutecznie eliminują je z obrotu prawnego; - naruszenie art. 179 § 1 w zw. z art. 217 § 2 O.p., a to poprzez odmowę sporządzenia i doręczenia wnioskowanych przez spółkę dokumentów tj. opinii biegłego, mając na uwadze zarządzenie Prokuratury Krajowej Wydziału Zamiejscowego Departamentu Do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji, ze względu na rzekome zagrożenie interesu publicznego; - naruszenie przepisu art. 178 § 113 O.p. w zw. z art. 179 § 1 i art. 123 O.p. w zw. z art. 121 § 1 O.p., poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez niewydanie odpisu/kserokopii dokumentu włączonego do materiału dowodowego niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i uchylenie postanowienia DIAS, alternatywnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie doręczenia stronie wnioskowanych przez nią dokumentów; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że zgodnie z dyspozycją przepisu zawartego w art. 179 § 1 O.p., przepisów art. 178 O.p. nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączył z akt sprawy ze względu na interes publiczny. Odmowa umożliwienia stronie zapoznania się z dokumentami, o których mowa w § 1, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania odpisów i kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia (§2). W ocenie spółki to stanowisko potwierdza m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 28 września 2016 r. sygn. akt I FSK 770/16 iż "to, że dana kategoria informacji może podlegać co do zasady ochronie jako spełniająca kryteria "interesu publicznego" nie oznacza, że wystarczy się na nią powołać i nie trzeba na tle konkretnych okoliczności sprawy wykazać, jakie (rodzajowo) treści zawarte w dokumencie są podstawą odmowy stronie wydania z akt jego kopii". Należy zatem stwierdzić, że samo hasłowe powołanie się na interes publiczny nie może być uznane za wyczerpujące uzasadnienie stanowiska organu podatkowego. Obowiązkiem organu jest zawsze w sposób wnikliwy uzasadnić swoje stanowisko (...) (wyr. WSA w Olsztynie z dnia 18.04.2018 r., sygn. I SA/Ol 182/18). W realiach sprawy niniejszej oznacza to, iż jeśli organ celno-skarbowy korzysta z regulacji art. 179 §1 O.p., to ma bezwzględny obowiązek wykazać, w jaki konkretnie sposób może dojść do naruszenia wartości chronionych w tym przepisie, czyli w szczególności jak w skutek udostępnienia stronie w niniejszej, konkretnej sprawie określonego dokumentu ucierpi - tak szeroko rozumiany przez organ - "interes publiczny" . Organ nie poczynił jednak w tym kierunku żadnych kroków. W szczególności nie sprawdził czy zarządzenie wydane przez Prokuraturę nadal podlega wykonaniu, czy przesłanki przemawiające za odmową nadal trwają. Organ powinien w każdym przypadku ustalić istnienie przesłanki ograniczenia stronie dostępu do dokumentów i jej zastosowania w konkretnej indywidualnej sprawie podatkowej, a następnie ocenić, czy ograniczenie to powinno mieć charakter trwały, czy też czasowy. Jeżeli określony interes wymaga jedynie czasowej ochrony, np. w przypadku ochrony dobra innego toczącego się postępowania, to organ nie powinien w sposób trwały ograniczać stronie dostępu do akt sprawy, innymi słowy, przed przystąpieniem do wydawania decyzji kończącej postępowanie organ powinien ocenić, czy w dalszym ciągu istnieją powody uzasadniające ograniczenie stronie dostępu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego" (wyr. WSA z 10.11.2010 r.. I SA/BK 477/10, Legalis). Skarżąca wskazała, że pojęcie interesu publicznego jest terminem nieostrym i wymaga doprecyzowania na tle konkretnych okoliczności faktycznych. O.p. nie zdefiniowała pojęcia "interesu publicznego", użytego w art. 179 § 1, wymaga to zatem wskazania przez organ, wydający postanowienie oparte na powyższym przepisie, co w konkretnym przypadku stanowi ten interes publiczny, który uniemożliwia stronie zapoznanie się z aktami sprawy lub poszczególnymi dokumentami. Nie może to być jedynie powołanie się ogólnikowo na istnienie takiego interesu (wyr. NSA z 9.5.2001 r,, I SA/Ka 2319/99, niepubl.). Przez "interes publiczny", o którym mowa w przepisach O.p., należy rozumieć korzyść służącą ogółowi, dyrektywę postępowania, nakazującą respektowanie takich wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej" (wyr. WSA z 27.5.2010 r., I SA/RZ 210/10, Legalis). Możliwość oceny istnienia przesłanki interesu publicznego nie oznacza jednak całkowitej swobody organów podatkowych w tym zakresie. Ograniczenie wglądu do dokumentów wynikające z art. 179 § 1 O.p. musi być oparte na wykazaniu konkretnego interesu publicznego. Organ I Instancji nie poczynił prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Organ musi uzasadnić, w jaki sposób interes ten mógłby być naruszony poprzez udostępnienie stronie akt sprawy. Musi też wykazać, że ochrona tego interesu nie jest możliwa w inny sposób, jak tylko poprzez wyłączenie jawności dokumentów z akt sprawy wobec strony postępowania. W doktrynie wskazuje się, że pomimo zastosowania przez ustawodawcę nieostrego pojęcia interesu publicznego, organ podejmując postanowienie o ograniczeniu wglądu do dokumentów z akt sprawy nie korzysta z uznania administracyjnego" (WSA z 10.11.2010 r., I SA/BK 477/10. Legalis). Słuszność powyższego wywodu potwierdza również WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku I SA/Bk 510/08, wskazując iż "kwestia zasadności wyłączenia dokumentu (istnienie interesu publicznego) (...) winna być wykazana w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie ort 179 § 2 ustawy z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (...) Podkreślenia wymaga iż w przypadku odmowy udostępnienia stronie dokumentu z akt sprawy, przy argumentacji organu podatkowego wywodzącego, iż tego wymaga potrzeba ochrony "interesu publicznego", nie mamy do czynienia z przypadkiem uznania administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy, wniosek strony jest prawem realizowanym w toku toczącego się postępowania. Związany jest z zasadą udziału stron w postępowaniu (art. 123 O.p.) oraz zasadą jawności (art. 129 O.p.). Prawo wglądu do akt sprawy regulują przepisy proceduralne, tj. art. 178 O.p. Uprawnienie to oznacza prawo przeglądania i zapoznawania się z treścią wszystkich pism, opinii, analiz, raportów, protokołów i adnotacji, a także wszystkich innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, bez względu na ich charakter prawny oraz żądania ich wydania. Nadto strona zgodnie z art. 178 § 1 i 3 O.p. ma prawo do żądania odpisów/kopii z akt sprawy, dzięki czemu może realizować swoje prawo do czynnego uczestniczenia w postępowaniu, składać wnioski dowodowe, realizować swoje prawo do ochrony swoich interesów przed organem lub sądem. Przepis zawarty w art. 123 O.p., nakłada na organ obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do wszystkich zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak powyższego nie tylko narusza prawo strony do zapoznania się przez z nią z aktami postępowania, ale również bezpośrednio godzi w prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, które jest w nią wymierzone. Nie ma zatem wątpliwości, iż powoływanie się przy rozstrzyganiu zagadnienia formalnego, na szeroko rozumiane bezpieczeństwo, jak również zaufanie obywateli do organów władzy publicznej nie jest wystarczającym uzasadnieniem. Konkludując skarżąca wskazała, że jej wniosek o wydanie kopii akt sprawy jest uprawnieniem procesowym ściśle związanym toczącym się już postępowaniem. Tym samym utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie sporządzenia i doręczenia jej żądanej dokumentacji prowadzi do usankcjonowania sytuacji, gdy strona z przyczyn niezależnych od siebie pozbawiona jest możliwości korzystania ze swoich praw. Odpowiadając na skargą DIAS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 178 § 1 O.p., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, odpisów oraz sporządzania kopii przy wykorzystaniu własnych przenośnych urządzeń. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 dokonywane są w lokalu organu podatkowego w obecności pracownika tego organu (§ 2). Strona może żądać wydania jej kopii akt sprawy lub uwierzytelnionych odpisów akt sprawy albo uwierzytelnienia kopii akt sprawy (§ 3). Organ podatkowy może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób, o którym mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 4). Przepis art. 179 § 1 O.p. stanowi natomiast, że przepisów art. 178 nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny. W judykaturze – jak słusznie wskazała skarżąca - utrwalony jest podgląd, że przez "interes publiczny", o którym mowa w przepisach O.p., należy rozumieć korzyść służącą ogółowi, dyrektywę postępowania, nakazującą respektowanie takich wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej" (wyrok WSA w Rzeszowie z 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/RZ 210/10, dostępny w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Zdaniem WSA w ramach tak rozumianego interesu publicznego, mieści się także dobro prowadzonego śledztwa. Ujawnienie przestępstw i skuteczne ściganie ich sprawców, jako element bezpieczeństwa i porządku publicznego, leży bowiem w interesie całego społeczeństwa. Potrzeba ochrony tego dobra może zatem stanowić uzasadnienie dla ograniczenia stronie postępowania podatkowego dostępu do niektórych dokumentów z akt sprawy podatkowej. O tym zaś, czy w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba ochrony tego dobra, decyduje organ prowadzący dane postępowanie karne (wyrok WSA w Białymstoku z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 514/09, wyrok WSA w Łodzi z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 1147/15 – dostępne w CBOSA). W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma zatem wola dysponenta materiałów (Prokuratora Prokuratury Krajowej - Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji ). Prokurator ten w zarządzeniu z [...] września 2018 r. sygn. [...] – wydanym m.in. na podstawie art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego – wyraził zgodę na udostępnienie organowi I instancji akt śledztwa oraz na wykorzystanie materiałów z akt śledztwa, jednak w odniesieniu do tych materiałów zobowiązał organ pierwszej instancji do wykorzystania wyłącznie w ramach prowadzonych postępowań, bez możliwości wydawania bądź umożliwienia wykonania ich kserokopii, fotokopii bądź odpisów. Przepis art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego zezwala na udostępnianie akt śledztwa innym osobom, poza uczestnikami postępowania przygotowawczego, jedynie wyjątkowo. Skoro więc prokurator wyraził zgodę na wykorzystanie przedmiotowych materiałów, to uczynił to wyjątkowo, uznając konieczność ich wykorzystania w postępowaniu administracyjnym. Zatem wola dysponenta materiałów (prokuratora) o odmowie wydawania bądź umożliwienia wykonania ich kserokopii, fotokopii bądź odpisów, miała dla organu pierwszej instancji charakter wiążący. Wobec powyższego zasadnie DIAS uznał, że ze względu na ochronę interesu publicznego, rozumianego jako ochrona śledztwa, wymagana była odmowa sporządzenia i doręczenia odpisów (kserokopii) opinii biegłego, włączonych jako materiał dowodowy w postanowieniu nr [...] z [...].11.2018 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem na automacie do gier [...] nr [...] przez skarżącą. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).