II SA/Go 744/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na rozporządzenie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany rozporządzenia nr [...] Wojewody z [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia w całości. Wojewoda - działając na podstawie art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 492 ze zm.) - wydał rozporządzenie nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. nr 12, poz. 125 ). Wojewoda - powołując się na art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 – określanej dalej jako u.o.p.) - wydał rozporządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. "o zmianie rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego" ( Dz. Urz. Woj. nr 91, poz. 1358). Zmiana ta polegała na nadaniu następującego nowego brzmienia § 2 ust.1 "§ 2.1 Na terenie parku na obszarze województwa zakazuje się: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami), umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej, likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwuskokowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych, prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową, utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych, organizowania rajdów motorowych i samochodowych, używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. 2. Zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą: 1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, 2) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, 3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, 4) realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6 poz.41). Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Prokurator Okręgowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe rozporządzenie Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r. zarzucając istotne naruszenie przepisu: 1. art. 16 ust. 4 u.o.p. polegające na braku uzgodnieniu projektu rozporządzenia z właściwymi radami gmin ; 2. art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. oraz art. 157 u.o.p. w zw. z § 34 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm. – określanego dalej jako r.z.t.p.) polegającym na fragmentarycznej nowelizacji aktu wykonawczego zachowanego w mocy czasowo przez u.o.p. nie przewidującej takiej nowelizacji. W związku z tym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 4 u.o.p. projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. W ocenie skarżącego pod ustawowym pojęciem "utworzenia parku krajobrazowego" nie kryje się jedynie oznaczenie terenów w sensie geograficznym. Pod pojęciem tym należy rozumieć również inne wymogi wymienione w ustawie dotyczące parków krajobrazowych, więc także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku (obszaru) krajobrazowego, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.p. Z treści natomiast art. 16 ust. 4 u.o.p. wyraźnie wynika, że uzgodnieniom z właściwymi miejscowo radami gminy podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzanie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać zapisane z mocy art. 16 ust. 3 u.o.p. Oznacza to, iż każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie u.o.p., nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się granic parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego obszaru, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin. Wobec powyższego – zdaniem skarżącego - projekt zaskarżonego rozporządzenia wprowadzający nowe regulacje dotyczące zakazów wynikających z art. 17 ust. 1 u.o.p. powinien zostać uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin, a więc z Radą Gminy, czego nie uczyniono, co potwierdzają uzyskane z poszczególnych gmin odpowiedzi załączone do skargi. Prokurator ponadto zauważył, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie zostało pozostawione czasowo w mocy przez u.o.p. i w tym zakresie nowe rozporządzenie nie czyni zadość regule zawartej w § 34 załącznik do r.z.t.p, zgodnie z którą nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość. U.o.p. takiej regulacji nie zawiera. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa, reprezentowany przez pełnomocnika podał, iż zgodnie z ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753 z późn. zm. – określanej dalej jako ustaw z dnia 23 stycznia 2009 r. ) realizacja zadań wynikających z art. 16 ust. 3 u.o.p. z dniem 1 sierpnia 2009 r. należy do kompetencji Sejmiku Województwa. Stosownie do przepisu art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. wojewodowie zobowiązani byli do przekazania organom przejmującym zadania i kompetencje, dokumentacji związanej wyłącznie z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi, co też uczyniono. Nie przekazano żadnych dokumentów dotyczących wydanych rozporządzeń oraz spraw zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. W związku z powyższym Sejmik Województwa nie dysponuje dokumentacją dotyczącą "powołania" przez Wojewodę wspomnianego wyżej rozporządzenia. Ponadto Sejmik Województwa wskazał, iż po analizie przekazanych przez Prokuraturę Okręgową dokumentów oraz zarzutów i uzasadnienia wniesionej skargi oraz uwzględniając aktualne orzecznictwo wydaje się, iż Wojewoda wydał zaskarżone "orzeczenie" z naruszeniem przepisów prawa. W związku z tym organ wniósł o wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016, poz.1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. "o zmianie rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia [...] czerwca 1998r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego" wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi i stwierdzenie jego nieważności w całości. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż na skutek nowelizacji u.o.p. dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. organem właściwym do występowania w niniejszym postępowaniu w roli organu administracji jest Sejmik Województwa (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2013 roku, sygn. akt II OSK 1649/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/ Łd 265/15). Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w samym tytule tego aktu błędnie wskazano organ, który wydał rozporządzenie nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nie był nim bowiem Wojewoda, lecz Wojewoda. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.p park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (ust. 1). Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa wart. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (ust. 4). W przepisie art. 16 ust. 4 u.o.p. ustawodawca wyraźnie wskazuje, że uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą być zapisane z mocy art. 16 ust. 3 u.o.p. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z nowym rozporządzeniem w sprawie utworzenia parku krajobrazowego w związku z wejściem w życie u.o.p., lecz ze zmianą rozporządzenia z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie Parku Krajobrazowego. W tym kontekście słuszne jest stanowisko skarżącego, iż każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie u.o.p, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się granic parku krajobrazowego a zmianie podlegają inne ustalenia dotyczące tego terenu (nowe zakazy właściwe dla parku krajobrazowego), wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin. Uzgodnień tych nie dokonuje się tylko przy pierwszym rozporządzeniu w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. W przeciwnym wypadku, wojewoda zmieniając takie rozporządzenie mógłby w sposób dowolny bez konieczności uzgodnień wprowadzić kolejne zakazy, które wymagają uzgodnienia z radami gmin. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie ( por. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1589/06; z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1220/08; z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 471/09, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 380/14 , wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012, sygn.akt IV SA/Po 61/12 ). Ma to szczególne znaczenie w przypadku kontrolowanego rozporządzenia, które w sposób istotny zmienia zakazy obowiązujące na terenie Parku Krajobrazowego w stosunku do pierwotnego rozporządzenia. Z dołączonych do skargi pism wynika, jednoznacznie, iż Wojewoda nie uzgadniał projektu zaskarżonego rozporządzenia z radami gmin, na których obszarze funkcjonuje przedmiotowy park krajobrazowy. Stanowiło to istotne naruszenie procedury uzgodnień określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p, uzasadniające stwierdzenie nieważności powyższego rozporządzenia. Ponadto należy również zwrócić uwagę na rozwiązania prawne wynikające z art. 153 i art. 157 u.o.p., które mają istotne znaczenie przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia. Zgodnie z tym pierwszym przepisem formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Natomiast w myśl art. 157 u.o.p. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Zarówno pod rządem poprzedniej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., jak i na gruncie obecnej u.o.p. rozporządzenie w sprawie utworzenia parku krajobrazowego nie ma jednorodnego charakteru. W części bowiem obejmującej określenie szczególnych celów ochrony oraz zakazów wprowadzanych na terenie danego parku ma ono charakter rozporządzenia "klasycznego", tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne; natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody - w tym określa jej nazwę, obszar i przebieg granic - przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń ma bardzo doniosłe skutki polegające na odróżnieniu rozporządzeń "klasycznych" (które "oddziałują" przez cały okres swego obowiązywania) od rozporządzeń należących do drugiej kategorii i wywierających skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie i z tą chwilą, mówiąc potocznie, ulegają "skonsumowaniu", natomiast powołane takim rozporządzeniem instytucje funkcjonują nadal. Na niejednorodny charakter przepisów aktów wykonawczych dotyczących utworzenia określonej formy ochrony przyrody zwracano już uwagę w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1810/04, LEX nr 188785 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 61/12, Lex nr 1135767 i z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 720/11). Konsekwencją niejednorodnego charakteru aktu w sprawie utworzenia (wyznaczenia) określonej formy ochrony przyrody jest poddanie jego poszczególnych części - "nieklasycznej" (ustanawiającej daną formę ochrony przyrody) i "klasycznej" (normatywnej, wprowadzającej w szczególności określone zakazy) - reżimowi dwóch różnych przepisów przejściowych zamieszczonych w u.o.p. Do skutków prawnych części "nieklasycznej" odnosi się mianowicie art. 153 u.o.p., natomiast części "klasycznej" dotyczy art. 157 u.o.p. Wobec powyższego zrozumiałe jest wyodrębnienie rozporządzenia w przedmiocie likwidacji jako osobnej kategorii. Dla osiągnięcia takiego skutku nie wystarczy bowiem samo uchylenie rozporządzenia, którym ów obszar ustanowiono, gdyż wykreowana w ten sposób forma ochrony przyrody zaczęła niejako w oderwaniu od bytu pierwotnego rozporządzenia i dla jej zniesienia niezbędny jest formalny akt likwidacji. Analogicznie, korekty granic (w tym powiększenia albo zmniejszenia obszaru) parku dokonuje się nie w drodze zmiany pierwotnego rozporządzenia, którym ów park utworzono - bo to rozporządzenie już się w tej części "skonsumowało" - ale w drodze odrębnego rozporządzenia w sprawie zmiany granic (odpowiednio: powiększenia albo zmniejszenia obszaru) parku. Zarazem jednak przepis art. 16 ust. 3 u.o.p. nie może być odczytywany jako w ogóle niedopuszczający dokonywania nowelizacji (zmiany) pierwotnego rozporządzenia w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. Tego rodzaju zmiana jest możliwa, ale tylko co do "klasycznej" (normatywnej) części tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie przewidzianych w nim zakazów i celów ochrony. Nawet jednak taka zmiana nie będzie dopuszczalna w sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - ustawa, na podstawie której rozporządzenie wydano, utraci moc, a samo rozporządzenie zostanie pozostawione czasowo w mocy przez nową ustawę. Zgodnie bowiem z § 34 załącznika do r.z.t.p. nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość. Tymczasem przepisy u.o.p. na temat ewentualnej dopuszczalności takiej nowelizacji milczą. Oznacza to, iż zaskarżonego rozporządzenia w istocie nie można uznać za akt nowelizujący rozporządzenie nr [...], gdyż taka konstrukcja w istniejącym stanie prawnym nie była dopuszczalna. Wojewoda powinien więc wydać nowe rozporządzenie wykonawcze do u.o.p., a nie akt fragmentarycznie nowelizujący "stare rozporządzenie". Uzasadniony zatem okazał się więc także zarzut naruszenia przepisu art. 16 ust. 3 i 4 i art. 157 u.o.p w zw. z § 34 załącznika do r.z.t.p. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.