II SA/Go 754/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje określone w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K.G. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzją z [...] lutego 1994 r. nr [...] Prezydent Miasta udzielił K.G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wolnostojącego o powierzchni zabudowy 133 m2, na działkach nr [...]. 2. Decyzją z [...] grudnia 1995 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zmienił w/w decyzję w ten sposób, że zatwierdził aneks do projektu budynku jednorodzinnego w zakresie zmiany elewacji i klatki schodowej w budynku mieszkalnym, oraz zatwierdził projekt budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy 95,2 m2 i udzielił pozwolenia na jego budowę. 3. Pismem z [...] marca 2008 r. K.G. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z dobudowanym do niego budynkiem gospodarczo-garażowym. 4. Zaświadczeniem z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54, art. 57 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Pr. bud., przyjął złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy bez uwag. 5. Pismem z [...] kwietnia 2009 r. I.O. – właściciel sąsiedniej nieruchomości nr [...], zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykonania budynku mieszkalnego, należącego do K.G.. W piśmie tym I.O. poinformował organ nadzoru budowlanego, iż według jego danych i wiedzy, budynek K.G. wybudowany został w odległości 2,90 m od granicy działki nr [...]. Ponadto, jak podkreślił, w ścianie budynku graniczącego z działką nr [...] są 4 okna oraz 3 okna dachowe. 6. [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin budynku mieszkalnego K.G.. W trakcie oględzin dokonano pomiaru odległości ściany budynku mieszkalnego z oknami od muru stojącego między działką nr [...] będącą własnością I.O., a działką nr [...] będącą własnością K.G.. Z protokołu oględzin wynika, że w ich trakcie nie było możliwe ustalenie w sposób jednoznaczny dokładnej relacji między murem, tj. jego położeniem a granicą między działkami nr [...]. Pomiarów dokonano miernikiem laserowym i dotyczą one krawędzi otworu okiennego najbardziej zbliżonej do granicy działki. Tak więc odległość ta, jak wynika z rysunku, wynosi 3,60 m. W trakcie oględzin K.G. przedłożył kontrolującym kserokopie następujących dokumentów: - dwie strony dziennika budowy z wpisem uprawnionego geodety, dotyczącym wytyczenia zewnętrznego obrysu ścian parteru, - szkic wytyczenia budynku sporządzony przez tego samego geodetę, - 4 egzemplarze map sytuacyjno-wysokościowych przedmiotowego terenu, opatrzone datami [...].02.1993 r., [...].05.2000 r., [...].09.2000 r. i [...].03.2009 r. 7. [...] października 2009 r. K.G. przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego mapę inwentaryzacyjną powykonawczą budynku z [...] marca 2008 r. z naniesionymi odległościami. 8. Pismem z [...] października 2009 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił K.G. i I.O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości usytuowania budynku K.G., w zakresie spełnienia wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzenie MI. 9. W takim stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] nakazał K.G. doprowadzić budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ul. [...] do stanu zgodnego z wymaganiami zawartymi rozporządzeniu MI (§ 12 ust. 1 pkt 1), tj. zamurować istniejący otwór okienny w parterze i piwnicy w ścianie zewnętrznej budynku, znajdującej się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy działki nr [...], od strony tarasu (południowej), w terminie sześciu miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. 10. Na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 11. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 83 ust. 1 Pr. bud. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a, nakazał K.G. doprowadzić budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ul. [...] do stanu zgodnego z wymaganiami zawartymi rozporządzeniu MI (§ 12 ust. 1 pkt 1), tj. zlikwidować istniejące otwory okienne znajdujące się w parterze, piwnicy oraz w lukarnie na poddaszu w ścianie zewnętrznej budynku, znajdujące się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy działki nr [...], od strony tarasu (południowej), w terminie sześciu miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z przedłożonych przez K.G. podczas oględzin budynku dokumentów wynika, że uprawniony geodeta wytyczył obrys ścian zewnętrznych parteru budynku w odległości 4,05 m od granicy działki. Natomiast z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że budynek usytuowany jest skośnie w stosunku do granicy działki, a w miejscu narożnika wzniesiony został w odległości 3,24 m od granicy działki sąsiedniej, tj. bliżej o 81 cm w stosunku do wytyczonego obrysu ścian. Organ przytoczył treść § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Podkreślił, iż nie został spragniony warunek dotyczący odległości budynku od granicy z działką sąsiednią, która w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi wynosi 4 m. W rozpatrywanej sprawie odległość ta nie zastała zachowana, bowiem skrajne otwory okienne w ścianie budynku oraz lukarnie znajdują się w odległości mniejszej niż wymagane 4 m, tj. znajdują się w odległości 3,50 m, mierzonej od krawędzi otworu okiennego do granicy działki. Organ pierwszej instancji wskazał także, że na podstawie wnikliwej analizy map dostarczonych przez K.G. oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku, nie stwierdził aby nastąpiła zmiana przebiegu granic działki nr [...]. Na zakończenie organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym – właściwy organ nakłada na właściciela lub zarządcę takiego obiektu obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. 12. Od powyższej decyzji K.G. złożył odwołanie. Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji, iż nie uwzględnił on przedłożonych przez niego dowodów świadczących, że budynek został wytyczony z zachowaniem wymaganej przepisami odległości od działki sąsiedniej. 13. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego w decyzji obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na sześć miesięcy od daty otrzymania decyzji organu odwoławczego, w a pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż przyjęcie do użytkowania obiektu wzniesionego wprawdzie w sposób legalny lecz pomimo to w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach może powodować sytuację, w której obiekt taki w chwili przyjęcia do użytkowania narusza powszechnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. W konsekwencji stan taki może powodować, że obiekt ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ nadzoru zobowiązany jest wówczas do wydania w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. decyzji, którą nakłada na właściciela lub zarządcę takiego obiektu obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w tym zakresie. Organ podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż trzy otwory okienne znajdujące się na parterze, piwnicy oraz w lukarnie na poddaszu przy narożniku ściany zewnętrznej budynku zwróconej w stronę działki nr [...] usytuowane są w odległości mniejszej niż 4,0 m. Skoro rozporządzenie MI w § 12 ust. 1 pkt 1 wyklucza możliwość sytuowania otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, zasadne było nałożenie na odwołującego się obowiązku zlikwidowania istniejących otworów okiennych. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby przedmiotowe otwory okienne, umieszczone w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej od strony granicy z działką sąsiednią, wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Należy zatem uznać, że otwory te zostały wykonane w trakcie budowy budynku, a budynek w takim stanie przyjęty do użytkowania. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się, iż przedstawione przez niego dokumenty świadczą o prawidłowym wytyczeniu budynku przez geodetę. Organ podkreślił, iż ze znajdującego się w aktach sprawy planu zagospodarowania terenu przedmiotowego budynku, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z [...] lutego 1994 r. wynika, że budynek zaprojektowano w odległościach: 4 m - licząc od narożnika ściany zwróconej w stronę działki sąsiedniej – od granicy z działką nr [...] (obecnie [...]) oraz 15 m – od krawędzi drogi – ul. [...] (krawężnik). Tymczasem z przedstawionych przez skarżącego dokumentów (szkic wytyczenia budynku sporządzony [...].08.1994 r. przez geodetę) wynika, że budynek wytyczono w odległości 17,40 m od krawężnika w drodze. Zatem przyjmując, że budynek wybudowano zgodnie z wytyczeniem, nastąpiło przesunięcie budynku w głąb działki własnej w stronę granicy z działką nr [...]. W związku z tym organ wskazał, że z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku wynika, że narożnik tego budynku usytuowany najbliżej względem granicy z działką sąsiednią, położony jest w odległości 3,24 m od granicy działek nr [...]. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości świadczą, że omawiany budynek w zakresie usytuowania trzech okien położonych w narożniku budynku narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Organ wyjaśnił także, iż z uwagi na to, że organ pierwszej instancji niejednoznacznie a przez to nieprecyzyjnie określił w sentencji decyzji termin wykonania nałożonych obowiązków (sześć miesięcy od uprawomocnienia się decyzji, podczas, gdy k.p.a mówi o ostateczności decyzji administracyjnych), należało w tym zakresie uchylić pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. 14. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.G. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżący wskazał, iż - w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi nieprawidłowość określona w art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., bowiem przedmiotowy budynek nie powoduje swym wyglądem oszpecenia otoczenia, - nie jest prawdą, iż nastąpiło przesunięcie budynku w stronę granicy z działką nr [...] (obecnie [...]). Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja ukrywa dowód, iż geodeta zgodnie ze szkicem sytuuje budynek w odległości 4,05 m od granicy z działką nr [...] (obecnie nr [...]) i dla tej wartości odczytuje wartość 17,40 m odległości od krawężnika, - zaskarżona decyzja nie wykazuje nieprawidłowego stanu technicznego okien objętych postanowieniem decyzji, - zaskarżona decyzja nie uwzględnia dokumentacji złożonej przez skarżącego podczas postępowania administracyjnego, - zaskarżona decyzja wyklucza przypadek zmiany przebiegu granicy w stosunku do oddanego do użytku budynku. 15. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumenty w niej wskazane. 16. Na rozprawie skarżący podtrzymał złożoną skargę i wskazał, że ze szkicu wytyczenia budynku dokonanego przez uprawnionego geodetę wynika, że budynek został wytyczony zgodnie z ustaleniami określonymi w pozwoleniu na budowę, a więc 4,05 m od granicy z działką sąsiadów. Podał także, iż z dziennika budowy wynika wytyczenie granic położenia budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 17. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. 18. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. 19. Podstawę prawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665). Stosownie do jego treści, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powołany wyżej przepis art. 66 ust. 1 Pr. bud. zamieszczony jest w rozdziale 6 Pr. bud., zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pod pojęciem tym należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, że art. 66 ust. 1 Pr. bud. dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, że znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym chodzi zatem o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 427/08, Lex nr 555778, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2008 r., VII SA/Wa 931/08, Lex nr 505403). Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Pr. bud. wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 1998 r., IV SA 1420/96, Lex nr 43224). 20. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje także pogląd, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może być nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania lecz także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r., II OSK 1721/09 i 17 września 2009r., II OSK 1394/08, dostępne w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2004 r., IV SA 2590/03, Lex nr 175346, z 26 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 579/04, Lex nr 169369, z 4 października 2007 r., VII SA/Wa 738/06, Lex nr 439829). Przepis art. 66 Pr. bud. nie daje zatem podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeśli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie stanu zgodności obiektu budowlanego z wyżej wskazanymi wymogami byłoby bowiem naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych. 21. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną wyżej. Sam bowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przyznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby otwory okienne, umieszczone w ścianie przedmiotowego budynku mieszkalnego, usytuowanej od strony granicy z działką sąsiednią, wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Nadto wskazać należy, że materiał ten potwierdza, iż zawiadomienie skarżącego z [...] marca 1998 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z dobudowanym do niego budynkiem gospodarczo-garażowym, o którym mowa w art. 54 Pr. bud., przyjęte zostało przez organ nadzoru budowlanego bez uwag (zaświadczenie z [...] kwietnia 2008 r. nr [...]). Powyższe oznacza, że organ zaakceptował parametry techniczne budynku mieszkalnego (w tym umiejscowienie otworów okiennych w budynku). Innymi słowy stan techniczny przedmiotowego budynku został zaaprobowany w decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 1994 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, a także prawnie skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Tym samym w niniejszej sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., przyjmując, że powyższy przepis daje podstawę do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi zaakceptowanymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. 21. W świetle powyższych rozważań należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego rozpoznając celowość zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. i ustalając, że w sprawie nie występuje przypadek samowoli budowlanej oraz nie zgłaszając sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, powinny umorzyć postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a). W obrocie prawnym nie może bowiem pozostawać decyzja stanowiąca zaprzeczenie stanowiska organów nadzoru budowlanego, że nie występuje samowola budowlana oraz, że nie ma podstaw do sprzeciwienia się zawiadomieniu o zakończeniu budowy. 22. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a w pkt II wyroku sąd orzekł, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.