II SA/Go 760/09

Dnia 22 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku likwidatora Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego w likwidacji o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009r. (nr [...]) odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych finansowane przez płatnika za wskazane w tej decyzji okresy. 2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wylicza, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3. W ocenie Prezesa Zakładu w sprawie nie zostały spełnione tak opisane przesłanki całkowitej nieściągalności. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Zdaniem organu proces likwidacyjny firmy na dzień dzisiejszy nie został zakończony i nie można stwierdzić w jakim stopniu żądania ZUS zostaną zaspokojone. Egzekucja jest skuteczna i tak należy ją traktować nawet przy niskich kwotach ściągalności. Stwierdził również, że zostały podjęte działania zmierzające do zabezpieczenia hipotecznego nieruchomości, w związku z "nieodpłatnym prawem użytkowania nieruchomości" przez wnioskodawcę na czas nieoznaczony. Uznając proces likwidacji za niezakończony oraz możliwość skutecznej egzekucji i zabezpieczenia hipotecznego organ stwierdził, że w sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 5,6 u.s.u.s. W sprawie nie ma również spełnionej przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3 pkt 4a tej ustawy. Zdaniem Prezesa Zakładu umorzenie należności przed wyczerpaniem środków egzekucyjnych oraz wszelkich innych możliwości dochodzenia należności, byłoby niewątpliwie działaniem sprzecznym z interesem ZUS, bowiem umorzenie należności wpływa na zdolność realizacji przez organ statutowej działalności. W decyzji organu z dnia [...] czerwca 2009 r. przedstawiono podobną argumentację przy czym stwierdzono, że z dowodów złożonych przez wnioskodawcę wynika, że podmiot ten posiada ruchomości - środki transportu (pojazdy samochodowe) oraz jest użytkownikiem wieczystym na czas nieokreślony nieruchomości przy ul. [...]. Od czerwca 2006 r. rachunek dłużnika jest zajęty przez Komornika na łączną kwotę 2.607.459.58 zł. Nie posiada zaległości podatkowych. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezes Zakładu uznał, że w okresie od wydania po raz pierwszy decyzji, czyli od dnia [...] czerwca 2009 r. do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 13 lipca 2009 r. (data wpływu), nie wystąpiły nowe przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji. 4. W skardze wniesiono o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej zarzucając naruszenie prawa materialnego przez wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną oraz prawa procesowego przez błąd w ustaleniach faktycznych oraz nienależyte uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu skargi w szczególności podkreślono wady ustaleń faktycznych dotyczących majątku wnioskującej oraz ewidentne wady prawne argumentacji w zakresie zabezpieczenia na nieruchomości. Naruszenia prawa materialnego strona skarżąca upatrywała w wydaniu i podpisaniu decyzji przez tę samą osobę (zastępcę dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że osoba podpisana na obu decyzjach dysponowała upoważnieniem imiennym udzielonym przez Prezesa Zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Skarga jest zasadna w granicach sprawy i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, 134 § 1 i 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm; dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). 6. Pierwszą kwestią jest rozpoznanie problemu dopuszczalności wydania obu decyzji przez tę samą osobę. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., (II GSK 472/07, publ. LEX nr 471535) wskazano, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej (Prezesa ZUS) w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa wart. 127 § 3 k.p.a. W podzielanej tu argumentacji podkreślono, że zagadnienia wyłączenia, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy od pierwszej decyzji przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i w literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak wyraźnie pogląd, że przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. znajdują zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. uchwała składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/2006, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok WSa w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2009 r, III SA/GI 1492/08: także Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (Odwołanie czy remonstracja?), Państwo i Prawo, nr 3/2008, s. 32-34 oraz przytoczone tam piśmiennictwo i orzecznictwo. Skoro osoba wydająca zaskarżoną decyzję podlegała wyłączeniu z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. to takie naruszenie prawa, jako stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, skutkuje uchyleniem decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). 7. Pozostałe zarzuty skargi są również zasadne. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie, jak trafnie wskazano jest wyczerpujące. Każda z nich ma charakter samodzielny zatem wystąpienie chociażby jednej dozwala na zastosowanie dobrodziejstwa umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II GSK 512/08, niepubl. Oraz z dnia 12 marca 2008 r, II GSK 451/07, niepubl.). Stwierdzając zatem brak wszystkich przesłanek całkowitej nieściągalności organ winien odnieść się do każdej z nich. 8. Na tym tle istotnymi uchybieniami decyzji są brak należytego ustalenia stanu faktycznego oraz uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia (art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.). Rozważania decyzji poświęcone głównej przyczynie wniosku i sporu sądowoadministracyjnego są lakoniczne i częściowo błędne. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne właśnie przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach strona ma prawo poznać powody odpowiadające rzeczywistemu zakresowi sporu. Przy generalnej konstatacji braku przesłanek nieściągalności zadaniem organu było wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Tego zaś zaniechano. Z argumentacji organu wynika, że powołał się on na istnienie majątku dłużnika oraz skuteczne prowadzenie egzekucji. Elementy te nie zostały przypisane konkretnym podstawom a szczupłość argumentacji nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy chodziło o podstawy z pkt 3, 4, czy 5 i 6 art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie zostały rozważone okoliczności wymienione w pkt 2 i 3 (brak jest jednak danych, czy opisane w nich zdarzenia miały miejsce lub mogą wystąpić) oraz co najbardziej istotne w pkt 6 tego przepisu. 9. W szczególności przesłanki wynikające z pkt 5 i 6 art. 28 u.s.u.s. wymagają dokonania ustaleń faktycznych oraz ich oceny. Niewątpliwie znaczny rozmiar należności ma wpływ na generowane koszty postępowania egzekucyjnego. Stwierdzenie, ze egzekucja jest skuteczna przy ustaleniu, że na 1.684.122, 51 zł zostało dotychczas ściągnięte 5. 945, 23 zł, czyli około 0.0035 tysięcznych długu, rodzi niewątpliwie pytanie zarówno o sens egzekucji, jak i jej koszty (także w aspekcie gospodarowania przez Zakład środkami publicznymi). Istotne znaczenie ma tu ustalenie majątku podlegającego egzekucji w świetle wyjaśnień dłużnika i podanego przez niego opisu jego aktywów (pojazdów samochodowych oraz przysługującego mu prawa). W zaskarżonej decyzji opisu dotyczącego ruchomości nie ma. Natomiast w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. są jedynie wymienione bez choćby szacunkowej wartości (dłużnik podaje, że pojazdy są stare i wyeksploatowane oraz podaje wartość jednego z nich na 600 zł; z załączonego obwieszczenia wynika zaś cena wywoławcza 375 zł). Dodać należy, że część okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy została podana w przy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z dokumentów załączonych do tego wniosku wynika także, że w dniu [...] lipca 2009 r. miała się odbyć licytacja ruchomości dłużnika. Organ wydając decyzję w dniu [...] sierpnia zupełnie te fakty pominął. 10. Jeśli chodzi o prawo rzeczowe, które ma być w ocenie organu przedmiotem egzekucji (zabezpieczenia hipotecznego) wywody faktyczne i prawne obu decyzji świadczą o nieznajomości podstawowych zagadnień prawa rzeczowego. Treść decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. określa przysługujące wnioskodawcy prawo użytkowania (wpisane do rubryki 3.4. działu III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, k. 24 akt administracyjnych) mianem "użytkowania wieczystego", będącego zupełnie odrębnym i samodzielnym prawem rzeczowym. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r, wydana przecież przez tą samą osobę, prawo to określa już właściwie, jednak błędnie czyni przedmiotem hipoteki. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, (t.j. Dz.U.01.124.1361, ze zm.) w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości (hipoteka). Przedmiotem hipoteki może być także użytkowanie wieczyste, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej lub wierzytelność zabezpieczona hipoteką (ust 43 i 4 art. 65). Użytkowanie (art. 252 k.c.), także w postaci użytkowania przez osoby prawne (art. 284 k.c.), choć jest ograniczonym prawem rzeczowym podobnie jak hipoteka oraz własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego być nie może. Organowi, który jak można sądzić, przypisuje temu prawu charakter majątkowy pozwalający na choćby częściowe zaspokojenie wierzyciela należy przypomnieć, że użytkowanie jest niezbywalne (art. 254 k.c.). 11. Prócz omówionej kwestii wyłączenia stanowiącej odrębną i samodzielną podstawę kasatoryjną, wskazane w pkt 8-10 uchybienia mają istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Choć Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odmówić umorzenia należności z tytułu składek w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności (por. uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r., l UZP 6/04, OSNP 2004, Nr 16, póz. 285) to jednak prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego w kontekście wystąpienia lub nie omawianych przesłanek pozwala sądowi na rzeczywistą kontrolę granic uznania administracyjnego.